一审：避开部门之争，却使责任模糊了
2004年的阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，成为制定《食品安全法》的重要动因，不过当时目标是修订《食品卫生法》。此后的几年中，“苏丹红”事件、福寿螺事件等食品安全事故频发。所以到了2007年底，“食品卫生法修订草案”最终改为“食品安全法草案”，并在当年12月提交第十届全国人大常委会初审。
根据南方周末记者从全国人大常委会办公厅获得的相关记录，初审时，全国人大常委会委员们意见颇多。“应该说一审稿很多地方是原则性规定，比较模糊。”李援说，“当时主要是想尽快提出草案，所以一些条文也尽量不把部门之间的分歧挑起来。”
这样的好处是，各相关部委不会有反对意见，而最终的博弈，也便都将在全国人大的立法平台上进行。
其时常委会委员们一个主要的意见是，监管体制不清，负责部门不确定。草案一审稿规定的是“由国务院授权的部门负责”，但并未明确是哪个部门。“一个原因是，相关部委的职能范围，要等到第二年全国‘两会’之后，机构改革方案定下来才可以确定。”李援说。所以，涉及的两个主要部门，卫生部和国家质检总局，此前也都没有反对意见。
但是委员们敏锐地指出了这个问题，“草案的说明是由国务院法制办所作，很显然是负主要责任或者负牵头责任的部门不明确，找不到一个为主的部门，所以勉为其难”。
而陈难先委员说的更直接，“翻开‘食品安全法草案’，光是‘国务院主管部门’、‘国务院授权部门’这类词就有12处以上，好像这些事情从来都没有任何具体部门负责？可我们去调研‘食品卫生法’的时候，18个部门都站出来。如果我们现在通过这部法律的话，就是我们没有行使监督权，因为我们不知道监督的主要对象是谁。”
而委员们的另一个意见，是关于各种食品安全相关标准的不统一。“农业部、卫生部、质检总局各有各的标准。”李援说。一些委员和人大代表对分段监管的弊病亦反应很大，说现在分段管理，政出多门。“对比较好监管、有权力的领域，各部门都比较积极；如果是管起来比较麻烦的，就没有部门去管。”全国人大代表陈志坤说。
