员 国发〔2007〕31号文《关于促进奶业持续健康发展的意见》在我国奶业取得连续超常高速发展的关键转型时期，明确提出了兼顾“立足当前解困，着眼长远发展”的各项措施，其中“立足当前解困”部分的扶持“含金量”是显而易见的，将会迅速产生缓解当前奶农面临的大部分困难的积极效果，而“着眼长远发展”博大精深的内涵，尚需我们深入学习和领会、进一步理解和挖掘，本文就此抛砖引玉作初步探讨。
一、问题的提出
国务院对发展我国奶业的重视是一贯的，但是单独发文对行业发展加以具体指导，则始于2005年国办24号文《关于加强液态奶生产经营管理的通知》（以下简称为“通知”）。贯彻“通知”精神两年来，应当说，各地各级政府普遍重视了我国奶业的发展，但是正如“通知”标题所述，大多局限在行业的“生产经营管理”范围内，停留在问题的表面上。因此在贯彻“通知”的第二年，当国际市场出现了“牛奶贵如油”剧变的时候，我国奶业不仅没能把握住发展的新机遇，反而凸现了产业所存在的局限性，尤其是我国奶农生存力的脆弱性，引起了中央政府的高度关注。因此迅速下达了国务院〔2007〕31号文《关于促进奶业持续健康发展的意见》（以下简称为“意见”）。
“意见”共十七条约四千字，涉及了我国奶业近年来所面临的困惑、争议的绝大部分问题。在充分肯定了奶业在国民经济里的重要地位和客观分析了我国奶业当前发展情势的基础上，制定了一系列促进奶业持续健康发展的有力政策。从内容上看，十七条分成四大主题（形势：原文的第一条至第二条；任务：原文的第三条至第十条；政策：原文的第十一条至第十五条；分工：原文的第十五条是一个专项，指定由“国家发改委”落实；第十六条是“块块”即地方政府的领导责任；第十七条是“条条”即主管部委的指导责任）。
从政策的内涵上来分析（集中在原文的第十一条至第十五条，又散见于原文的第五至第十条），可分为经济杠杆类：财政、税收、金融、保险等；法规导向类：规范、标准、标识等；产业结构类：乳品加工项目统一实行核准制、农民专业合作组织等三大类。
仔细研究可以发现，三类政策的具体程度和深度各有不同。其中“经济杠杆类”的政策规定相对具体，充分体现了中央“立足当前解困”的意图；而其它两类则较为原则，可能更多地涉及“着眼长远发展”即需要逐步解决的“深层次原因”，意味深远地提出“只有采取综合措施解决这些问题，才能确保我国奶业持续健康发展”。
“意见”的真正“含金量”，不仅仅在于中央财政出手的解困扶持资金，更在于“跳出”了奶业的“生产经营管理”圈子，来探讨制约我国奶业可持续发展的深层次原因。“意见”将这些深层次的原因归纳为：“奶牛良种覆盖率和单产水平低，养殖方式较为落后；乳品加工企业与奶农的利益关系不顺，原料奶定价机制不合理；加工企业恶性竞争，市场秩序不规范；质量保障体系不健全，液态奶标识制度不落实；消费群体培育滞后，市场开拓不力。”共五个方面。事实上，这五个“原因”并不是完全独立的，它们相互之间存在着某种交叉，一定程度上又互为因果，因此其中究竟何者是主要原因，或者说是主要矛盾，恐怕整个社会还需要实践和时间来逐步提高和统一认识，以便于形成“又好又快”、事半功倍的“综合措施”。
