针对“去年以来，我国奶牛养殖效益大幅度下降，部分奶牛养殖户亏损，个别地区出现宰杀母牛犊现象”，国务院前不久发布了《关于促进奶业持续健康发展的意见》（国发［2007］31号），全面部署了促进奶业持续健康发展的指导思想和基本原则、主要任务和重点工作以及加大奶业发展的政策扶持、加强组织领导的落实政策措施。这是继两年前国办发出《关于加强液态奶生产经营管理的通知》后，因中央领导同志多次作出重要批示，我国最高行政机关两年间第二次对奶业发展问题发专文规范，实属罕见。
奶业是我国世纪之交的朝阳产业，原奶（牛奶）产量自改革开放以来稳步增长，世纪之交开始呈跃升态势，1999-2006年7年间年递增23%。其在世界总产量中所占比重，也从1999年的1.55%猛增至5.87%。然而，从2004年开始，我国奶类消费最主要的城市市场（奶类消费城乡之间通常呈10倍之差）趋于低迷，尤其是其中成长性最好的液态奶（按原奶等值计，近年液态奶消费相当于奶粉消费的6倍）消费量增速更是突降。数据表明，1997-2003年间，液态奶消费保持了25%的年递增率，但在2003-2006年这段时期消费增速却突降至1.4%。从消费者结构来看，中高收入者奶类消费一般要高出平均水平1/3以上，但近3年来这部分优质客户中的40%已完全停滞甚至下降。一方面是消费需求低迷，而同期原奶产量却仍保持了22%的增幅！这叫奶农怎么不亏损杀牛？本来，如果需求仍然保持旺盛，饲料、人工等成本的增加是完全可以从增加的销售收入中得到补偿的。
国务院31号文件给出的八条扶持政策措施，归根结底，是要建立在奶业旺盛的市场需求基础上。那么，究竟什么原因让城市居民尤其是中高收入者，在我国人均奶类消费水平不到世界1/3、亚洲1/2的情况下增速“戛然而止”呢？
以往的研究结果表明，奶制品标准执行不力将导致优质不能优价、“劣质品驱逐优质品”现象，从而导致我国奶类市场低水平过剩———如不能保证“有益细菌、维生素、钙、蛋白质和活性生物物质”特征的“鲜奶”供应，城市高收入消费者就会失去消费意愿；而其他奶制品如不能与鲜奶拉开价格档次，又将限制收入较低的农村居民的消费能力。2007年日本明治巴氏奶以高出本地鲜奶五六倍的价格进入上海市场，充分证明了我国高端市场远未满足的鲜奶需求。而若以国际市场奶粉与鲜奶单价相差无几的相对价格在农村销售奶粉，本来可以大大拓展农村市场。
标准问题更是影响到了我国奶制品的国际竞争力。我国食品净出口指数长期保持在0.4的水平上，而奶类净出口指数却一直在-0.7左右，实属一个“异类”。
凡屡屡要求又屡屡做不到的事情，就说明存在深层次原因，必须用系统性的方法来解决。食品国家标准的制订和监督执行，是质检部门和标准化部门等相关行政职能部门的义不容辞的职责，只有相关行政职能部门努力促进产品质量真实信息披露，克服市场信息不对称不充分，才能够避免和消除优质不能优价、“劣质品驱逐优质品”的奶业市场乱象，才能真正落实中央和国务院的指示精神，使我国奶业发展走向良性轨道，不断满足人民群众生活需要和健康需要。而要做到这一点，就必须彰显政府执行力和公信力，就必须坚决防范执行机构“异化”，坚决制止因利益因素驱动的公职人员行为失范。
刚刚结束的中共十七大为服务型政府的建设给出了明确的思路，十七大报告指出完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，让权力在阳光下运行，用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这将避免包括奶类在内的更多的质量监管部门职能人员落入“监管者被被监管者俘获”的“郑筱萸陷阱”；而中国特色社会主义政治发展道路，将确保上述思路的良好实施。此外，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，也将促进奶类生产、加工、流通各环节标准化工作的协同整合，促成乳制品的优质优价，提升中国奶业整体的品质和国际竞争力。这是我国奶业链条上的所有生产者、加工者和消费者的共同最大利益。
这样，奶业发展难题才可能真正破解，国务院31号文件才可能真正落到实处。
