上海“染色馒头”事件，再次引发了人们对食品安全的关注。而如果问你这样一个问题，知道你手里的馒头质量问题归谁管吗？你也别不信，能答对的还真没多少人。正确答案是：按照规定，最终出现在公众餐桌上的馒头，极其复杂地分由质量监督部门、食品药品监督管理部门、工商行政管理部门分头管理。甚至，连城市管理行政执法部门也参与其中。
馒头监管何其复杂
多头管理也曾遭到尴尬
新闻
分析
馒头的监管何其复杂，从3月25日我省印发的一份名为《关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》的公文即可窥见一斑。
意见指出：（一）食品生产加工小作坊(指有固定生产加工场所，从业人员较少，生产条件简单，依法从事传统食品生产加工〔不含现做现卖〕的单位或个人)的监督管理，由质量技术监督部门负责。（二）食品摊贩(指在街头或其他公共场所不定点销售食品或者提供餐饮服务的经营者)的监督管理。提供餐饮服务(指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动)的食品摊贩，由食品药品监督管理部门负责；不提供餐饮服务的食品摊贩，由工商行政管理部门负责。占道经营食品摊贩的管理，由住房城乡建设(城市管理行政执法)部门负责。（三）“前店后坊(厂)”行为的监督管理。1.以食品生产加工为主，生产地与销售地相分离的，其生产加工点由质量技术监督部门负责。2.现场制售食品，其食品在本店销售，但不提供餐饮服务的，由工商行政管理部门负责。3.现场制售食品，其食品在本店销售，并提供餐饮服务的，由食品药品监督管理部门负责。
简言之：生产批发环节的馒头归由质监部门管理，零售环节归由工商部门管理，餐饮环节出现的馒头则归食品药品监管部门负责。
从生产批发，到零售直至出现在饭店的餐桌上，监管似乎覆盖了馒头“从生到灭”的全部过程，实现了无缝隙监管。然而，实际监管效果却令人生疑。
比如，消费者在酒店或者餐馆中吃出了“问题馒头”便不得不面临一系列繁琐的求证程序。首先，消费者将不得不追究，自己吃出的“问题馒头”究竟是由酒店自做自卖的，还是由其他地方购买而后转手销售给消费者的。
如果“问题馒头”属于酒店自己制作的，那消费者应当要求食品药品监督管理部门对此进行追究；然而，如果属于上述情况中的后一种情况，则又当别论——从生产批发馒头的小作坊或是大型生产企业购进的馒头，需要质量技术监督部门进行查处；从超市、小区馒头店或是街头零售商处购进的馒头，消费者又不得不从工商行政管理部门寻求帮助。
层层转手，“艰难突破”，难免令人头皮发麻。更让人担心的是，过程中难免出现多个部门“踢皮球”的现象。江苏常州一家媒体就遭遇了这样的尴尬：面对“问题馒头”，该市质监部门在接受采访时表示“常州目前没有馒头生产企业，不便插手”；工商部门则表示，“问题馒头”的确定，必须要由质监部门作出权威论定，工商部门“没有相关仪器设备，检查也只能目测。”
这样的担心不是没有道理，因为济南市场上的馒头现状难言乐观。针对省城“速冻面米制品馒头类产品”进行的监督检查情况通报显示，部分馒头生产加工小作坊存在从业人员没有健康证、原料采购没有记录、甚至个别小作坊涉嫌有滥用食品添加剂的违法行为。
通报同时坦言，目前省城市场生产和销售地相分离的小作坊数量较多，此类小作坊点多面广、生产地点较为分散和隐蔽，给排查工作带来了很大的难度。
要“一家独大”
更要讲求方法
“专门办”易成“麻烦办”
既然多头管理难以奏效，那设置专门的管理机构，来对某一食品进行监管，效果是否会好一些？
尴尬同样无可避免。1998年，河南郑州市曾出现过“馒头办公室”。成立目的为“加强对馒头市场的管理，取缔不卫生的馒头小作坊”。市、区两级的馒头办，对全市馒头生产销售实行执法，对馒头生产实行审批制。要生产馒头，必须到市馒头办或者区馒头办办理“馒头生产许可证”。在市馒头办，一个许可证要交1100元；在区馒头办，许可证的价格为1600元左右，其中500元说是交给市里，1100元留在区里。
郑州平均每个区都有近30家馒头作坊办理了“馒头生产许可证”。同时，在“区馒头办”办了证的生产厂家，必须要在其指定的几家面粉厂购买比市价贵的面粉，而且每月都要用够一定的袋数。
最终郑州“馒头办”因管理混乱，发生市馒头办和区馒头办“互相掐架”而被取消。
馒头监管分工一览
1
只生产不零售的
（包括生产批发馒头的小作坊和大型生产企业）
质量技术监督部门负责
现做现卖且提供餐饮服务的
（包括自做自卖的酒店、餐馆）
食品药品监督管理部门负责
不生产只零售及现做现卖不提供餐饮服务的
（包括超市、小区馒头店、街头零售商）
工商行政管理部门负责
2
3
在山东省政协特邀信息员、山东经济学院工商管理学院副院长杜岩看来，针对食品安全监管中出现的种种问题和漏洞，建立一个权力集中、责权分明的专项管理部门，要比多头共管、盲点百出的管理方式更加行之有效。
“从多个部门管不住一头猪，到管不住一个馒头，直到沈阳出现的多个部门管不住一根豆芽，这已是老生常谈的问题了。”杜岩分析说，多头共管很容易出现监管盲区，同时，出于种种现实因素考虑，一旦出现问题，涉及其中的部门之间很容易发生互相推诿扯皮，互相推卸责任的情况。
不过，杜岩并不赞成建立“亡羊补牢式”的专项管理部门，“比如猪肉出了问题就成立个‘猪肉办’，馒头出现问题了就成立个‘馒头办’。”杜岩说，这种为了某一个案而在短期内临时指定成立的部门，并不能产生实效，反而会造成公权部门疲于奔命，疲于应付的局面。更加严重的是，这种做法还会带来更大的社会成本，“这种简单的做法是在已丧失了公众信任的基础上进行的，需要采取更多的后续措施，付出更大的成本才有可能挽回之前造成的不良影响。”
在食品安全事件频发，公众对监管信任度降至低点的时刻，“将各个环节权力集中，建立针对食品安全，而非某一单一食品的专项管理部门已经刻不容缓，迫不及待。”杜岩说，在此基础上，还要加大对违规企业的处罚力度，“杀一儆百，这既是对合法生产企业权益的保护，同时也是一种警示。”
