PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势，但具体项目却未必都能成功。因此应进一步理清PPP模式的财政扶持思路，控制财政支出规模，审慎思考PPP项目的财政补贴力度和推广范围。
在国家政策的支持下，PPP模式(政府和社会资本合作模式)推进速度有所加快。据财政部PPP中心公布，截至2016年3月31日，纳入PPP综合信息平台项目库的项目7721个，总投资87802.47亿元，比1月末分别增加项目724个、增加投资6480.47亿元，在执行库(即处于采购、执行和移交阶段)项目646个，PPP项目开工率8.4%，较1月末提高3.4个百分点。
现状
目前中央和地方政府主要通过财政补贴和产业投资基金的形式，给予PPP项目财政支持。具体分析：
——财政补贴对PPP项目的直接扶持力度在加大。
从中央和省级财政的补贴重点看，主要补贴在项目的前期费用和项目融资阶段，目的是加快PPP项目启动。例如，2015年11月，国家发展改革委出台了《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》，对各地开展的PPP项目开展前期工作补助。又如，2015年12月，财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，化解地方政府存量债务规模的存量项目，给予2%奖励。在省级政府层面，像山东省财政对重点PPP项目规划、论证等前期费用给予补贴，同时，在2015年新上项目银行贷款，给予1~3年的银行贷款贴息;而2015年福建省财政已经兑现9个示范项目奖补资金2500万元，并预先下达各地前期费用奖补资金7210万元。
从项目购买和执行的市(县)级政府来看，市(县)的补贴则主要在项目运营阶段，除了提供一定的直接补贴外，间接补贴力度更大，隐蔽性更高，如土地用途专用和协议出让;以保障PPP项目收益为目标，由财政购买提前锁定公共产品价格。
——产业投资基金对PPP项目的间接扶持力度在加大。
除直接的财政补贴外，中央和地方政府还通过财政出资建立PPP基金，为PPP项目提供直接融资渠道，实现以少量财政撬动社会资本，发挥财政资金的金融杠杆作用。
在中央层面，2016年政府工作报告提出要完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，而随着财政部联合10家机构共同设立的“中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金”浮出水面，参照5~10倍的杠杆，其撬动万亿元投资的规模相当可观。
在地方层面，PPP基金已在国内遍地开花，山东、山西、河南、江苏、四川以及新疆等省级部门成立PPP引导基金，规模颇大。如新疆PPP引导基金的募资规模就达到了1000亿元。这类引导基金的投资区域集中在其行政区域内，省级部门设立PPP基金，多以母子基金等投资形式，再投资于各个城市上报的PPP项目，通过股权投资可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力。
思考
PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势，但具体项目却未必都能成功。比如业内的教材级典范项目——2002年立项的英国伦敦地铁PPP项目，国内研究人员广泛研究其推进PPP模式的方法和流程，并在国内多个类似项目进行借鉴。但少有人关注，由于政府监管不力、公私部门矛盾等问题，在2008年英国伦敦地铁PPP项目失败，丢给当地政府一堆债务，直接导致英国政府损失超过41亿英镑。
此外，笔者还发现，PPP项目的投资成本过高，投资者要求的投资回报率远高于债券利率，使得英国政府的一些项目，政府和使用者最终付出的费用，通常要比自建项目多支付3~4倍的价格。而结合当前国内PPP项目的推广实际情况，这样的现象也广泛存在。例如，交通建设领域，我国企业参与PPP项目的最低收益率要求都在10%以上，与长达二三十年的PPP项目周期的建设合作基础是不相匹配的。因此，笔者认为，应进一步理清PPP模式的财政扶持思路，控制财政支出规模，审慎思考PPP项目的财政补贴力度和推广范围。具体的一些思考如下：
首先，应规范PPP项目的补贴制度，保障补贴投放到位。当前，由于地方政府推动心态急切，而项目落地难度大，导致从操作原则上看，部分PPP项目名不副实，出现“伪PPP”项目。如国有企业和地方政府控制的金融公司，借道参与PPP项目建设，通过保底承诺、到期回购、明股实债等方式进行变相融资。面对这样情况，应进一步规范财政补贴制度，将“伪PPP”项目剔除在财政补贴范围之外，以保障各类专项资金投放到位。
其次，提高PPP项目的信息公开程度，控制财政补贴强度。当前，PPP项目补贴的制定和实施是政出多门，存在着财政多重补贴问题。针对这种情况，应加大信息公开程度，尤其公示市(县)的财政补贴和土地、公共产品价格指导等方面的使用情况。笔者建议，在PPP项目中的土地拨付情况、公共产品价格以及税收等方面的优惠情况，由省级等上级部门建立PPP项目库，制定相关的信息公开要求，通过网络进行项目全周期的信息公示。这既对具体项目的过度补贴将有一定程度的遏制作用，也有利于研究和跟踪补贴效果，建立相关预警机制，警惕补贴过度造成的某类项目的供给过剩，控制财政补贴的补贴强度。
最后，建立PPP项目补贴分级机制，控制财政补贴范围。在公共产品和服务的不同领域，适用PPP模式的程度不同，建议应按照国内各领域的开发成熟程度和PPP模式适用程度，进行分类。例如，当前具有较高盈利能力和现金流保障的行业和项目，可由政府自主建设。同时，进一步放开垄断门槛，在高速公路以及教育和养老等领域，已经具备盈利模式，可不由政府来主导进行PPP模式开发。总之，要降低或取消适用商业项目的PPP财政补贴，珍惜和节约有限的财政资金。
(作者单位：工业和信息化部赛迪智库)
