文/韩 燕
美国对非洲的战略是随着非洲政治经济地位以及美国在非洲战略利益的变化而发展的。从冷战结束初期，非洲在美国全球战略中的地位急剧下降，到克林顿政府对非战略重心由政治逐渐转向经济，直至当前，美国在继续对非洲援助的同时，把加强与非洲的贸易和投资联系作为对非战略的基础，加大对非洲的关注和渗透，并注重通过发展和外交保障美国的民主和安全利益。尽管当前非洲在美国全球战略中的地位仍然相对较轻，美国对非洲投入也相对较小，但鉴于美国强大的经济实力和政治影响力，其对非洲的战略足以对非洲乃至世界产生重要影响，也将对中国进一步发展与非洲的关系产生重要影响。
老布什政府：重视在非政治利益
冷战期间，美国在非洲政治方面的战略利益居于优先地位，其对非洲战略的核心是遏制苏联在非洲的渗透和扩张，侧重于政治和军事目标。
冷战结束之初，美国成为唯一的超级大国，老布什政府于1990年提出“世界新秩序”主旨在实现美国控制下的世界新秩序。同时，非洲作为美苏争霸重要目标这一战略利益不复存在，加上非洲大陆战乱不止，其在美国全球战略中的地位急剧下降。这一时期，美国对非洲的战略重点是填补前苏联遗留下来的势力范围，在非洲推行多党民主制，并将经济援助与民主相挂钩，直接干预非洲国家内部事务。为此，老布什政府通过继续操纵国际货币基金组织和世界银行迫使非洲国家进行“结构调整计划”，接受以新自由主义为核心的“华盛顿共识”，推动非洲国家贸易自由化和经济私有化，以将其纳入全球资本主义体系。同时，因忙于海湾战争，老布什政府投入非洲事务的精力很少，其开发非洲资源和市场的设想并未展开，对非洲的经济援助也持续下降。
克林顿政府：以经济促民主政治
克林顿政府执政初期，美国国内经济衰退形势严峻，加上经济全球化迅猛发展，世界经济依赖程度加深，美国单边主义受到越来越大的挑战。同时，信息时代来临，民主观念的传播具有不可阻挡的力量。在这种形势下，美国适时调整了全球战略。1994年，克林顿政府提出“参与扩展战略”，将经济安全、军事实力和民主人权作为对外政策的三大支柱，巩固和扩大美国的全球领导地位。
另一方面， 二十世纪90年代中期以来，非洲国家加大经济改革力度，积极推行市场经济制度，一些非洲国家取消外汇管理、改善国内投资、允许外国直接投资等，经济取得稳定发展，且通货膨胀率逐年降低。非洲国家加强区域经济合作的意愿也逐渐增强，积极推动经济一体化，实现经济整体稳步增长。在政治上，多数非洲国家政局逐步稳定，在外交上联合自强的趋势也更加明显，国际政治影响力也日益增强。面对非洲国家日益显现的市场潜力和国际影响力，尽快将非洲国家纳入美国的战略轨道已经成为美国政策制定者的一项战略任务。
随着非洲政治经济影响力增强以及美国全球战略调整，克林顿政府认识到非洲的经济成功和稳定直接有助于美国的国家安全和经济安全，因而对其非洲战略进行调整。在“参与扩展战略”指导下，克林顿政府开始关注在新形势下加强同非洲国家的关系，将美非关系定位为“新型伙伴关系”，并通过政要互访、“美非面向二十一世纪伙伴关系”部长级会议、美国对非投资峰会、非洲与非洲裔美国人峰会、美国－南共体论坛、美非能源部长级会议等形式强化双方交流，并出台各种对非政策进一步扩大在非洲的影响力。1995年8月，美国政府出台《撒哈拉以南非洲安全报告》，这是冷战后美国首次系统提出对非政策报告。1996年2月，克林顿政府制定《美国对非洲贸易和发展援助的综合政策》，首次阐述美国对非洲经济政策，决定将在削减对非财政援助的同时，突出强调同非洲加强经贸关系，认为美国应以积极态度占有非洲市场。1997年6月，克林顿政府宣布“促进非洲经济发展倡议”，进一步表明克林顿政府在新一届任期内对非洲的兴趣和重视。
1998年3月，克林顿总统访问加纳、乌干达、卢旺达、南非、博茨瓦纳和塞内加尔等撒哈拉以南非洲国家，宣布美国对非新政策是促进民主和经济发展，强调要建立面向二十一世纪的美国与非洲的新型伙伴关系。这不仅是克林顿就任总统后的首次非洲之行，也是20年来美国在职总统对非洲的首次访问，标志着美国对非洲战略调整达到高潮。为了配合克林顿访非宣读美国对非新政策，美国众议院在其出访前还通过《非洲增长与机遇法案》，给予非洲国家产品免税进入美国市场的优惠待遇。以克林顿访问非洲为标志，美国的非洲战略重心开始从政治转向经济，把加强对非洲的贸易和投资作为其非洲战略的基础，加大对非洲的关注和渗透，并通过增强与非洲的经济联系谋求民主政治目标的实现。2000年1月24日，《非洲增长与机遇法案》正式出台，意味着美国对非洲战略调整基本完成。
小布什政府：
高度重视能源和反恐
9·11事件发生后，恐怖主义成为全球关注的焦点。国际安全形势变得更为复杂，恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散对美国的国家安全构成严重威胁。这一时期，非洲在美国的地缘战略利益和能源安全利益迅速提升。美国担心非洲大陆的一些特有条件，包括混乱的边界、地区冲突、武器泛滥等，将有可能成为恐怖主义的新的温床，因而将非洲作为其反恐战争的第二战场。此外，9·11事件使美国认识到，过分依赖中东石油存在较大风险，因此更加重视石油供应多元化，保障其能源战略安全。非洲发现大量优质油气资源，这些资源离美国更近，运输线路相对更短，并且从非洲到美国东海岸运输线路相对于从亚洲到美国西海岸运输线路更为安全。根据美国国家情报委员会的评估，2015年，美国从西非的石油进口在石油进口总额中所占比例将从2000年的16%上升到25%，美国对非洲石油领域投资占其对非洲总投资的2/3。正如美国负责非洲事务的前助理国务卿沃尔特·坎斯坦纳所述：“非洲石油对我们来说是国家战略利益，并将随形势发展而变得日益重要。”
面对全球恐怖主义威胁，小布什政府对非洲战略做出重大调整：一方面将非洲视为反恐的重要合作伙伴，加强与非洲国家的安全合作；另一方面高度重视美国在非洲的能源战略利益，继承和发展了克林顿加强双边经贸关系的对非战略。除了继续实施克林顿政府制定的《非洲增长与机遇法案》外，小布什政府还提出一系列对非洲援助和经贸合作计划，如千年挑战账户、非洲全球竞争力计划、总统艾滋病紧急救济计划、总统防治疟疾行动计划，以及水行动计划、结束非洲饥饿计划、刚果盆地森林伙伴计划、清洁能源倡议等四个可持续发展计划；建立“美国与撒哈拉以南非洲国家贸易与经济合作论坛”，搭建双方定期进行贸易和投资磋商的平台；相继推出《非洲增长与机遇法案》修正案，扩大对非洲国家提供的经济贸易优惠等。
奥巴马政府：
多途径保障国家安全
小布什政府奉行的单边主义政策和发动的反恐战争既耗损了美国的经济实力，也严重透支了美国的国际形象。国际金融危机进一步对美国经济造成重创。奥巴马政府上台后，在对非战略上，继承了以往美国政府以加强经贸联系为主的对非战略，在继续对非洲援助、加强对非洲投资力度的同时，通过经济、政治、外交等途径在非洲推行其民主和良政理念。为了表示对非洲的重视，2009年7月10日，奥巴马对西非国家加纳进行为期两天的访问，并阐述美国新政府对非政策。在访问加纳过程中，奥巴马总统利用“民主、机遇、健康、以和平手段解决冲突”来阐述美国与非洲的伙伴关系，承诺美国将继续对非洲援助，支持发展，为更多人创造机遇，同时强调非洲国家应致力于推行“良政”。在安全领域，奥巴马认为发生在非洲的冲突对全球安全构成挑战，美国将借助外交、技术协助和后勤支持与非洲国家开展合作，并明确表示美国非洲司令部是为了应对冲突对非洲乃至世界带来的共同挑战，加强美国、非洲和世界的安全。
奥巴马政府对非战略更加关注发展问题，政策重点向农业、健康等领域倾斜。在继续执行前任政府对非政策和行动计划的同时，奥巴马政府又提出新的行动计划，包括在国际货币基金组织年会上寻求为全球食品安全基金筹措10亿美元资金；继续利用《非洲增长与机会法案》充分扩大美国与非洲之间的经济和贸易联系；提出总额35亿美元的粮食保障行动计划，帮助12个非洲国家实现农业现代化；提出总额630亿美元的大规模的全球健康行动计划，这一计划比布什政府旨在抗击艾滋病、疟疾和结核病的总统行动计划更广，开始包括解决发展中国家的妇女儿童及家庭健康需求问题，以及遏制被忽视的热带疾病的影响等。
作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院
