从1995年的食品卫生法到2009年的食品安全法，我国先后两次立法，卫生与安全两个字的改变说明了什么？食品安全法确立了我国什么样的食品安全监管体制？在现行监管体制下，为保证食品安全法的贯彻执行，各地方政府和有关监管部门又该注意处理好哪些问题？食品生产经营者作为食品安全的第一责任人，应当履行哪些法定义务？2011年5月9日，全国人大常委会法工委行政法室巡视员、食品安全法起草负责人李援针对一系列与食品安全法相关的问题，在国家行政学院省部级领导干部加强食品安全监管专题研讨班上做了专题报告，并接受了本刊记者的专访。
《行政管理改革》：早在1995年10月30日，我国开始实施《中华人民共和国食品卫生法》，14年后，2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》施行。我国从食品卫生到食品安全，先后两次立法，请您为读者梳理一下我国食品安全的立法沿革。
李援：上世纪50年代，我国开始把食品安全，那时习惯叫食品卫生，纳入法制化管理的轨道。从卫生部单独制定或与有关部门联合制定规章和食品卫生标准进行专项管理，逐步过渡到制定专门的法律、法规对食品安全实施全面管理。1964年，国务院颁布了《食品卫生管理试行条例》。1982年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》。试行了13年，1995年的10月底通过了《中华人民共和国食品卫生法》。施行了13年后，2009年2月底通过了《中华人民共和国食品安全法》。
《行政管理改革》：您怎么看从卫生到安全这两个字的改变，两者在内容上有什么不同？
李援：食品卫生通俗讲是干净，食品安全强调的是无毒、无害。前者多表现为食品外在表面的现象，后者侧重食品内在的品质。从卫生到安全两个字的改变体现了观念与监管方式的转变。现实发生的食品安全事故也在警示我们需要转变监管方式，在重外部监管的基础上，更加重视解决食品的内在安全隐患。这是世界各国食品安全管理发展的趋势，也是世界卫生组织对各成员国的要求。
我国在立法之初也存在争论，是修订食品卫生法，还是重新制定一部食品安全法？现在世界各国的立法趋势大都是制定食品安全法。从法的功能上讲，食品卫生法侧重于规范食品生产经营活动，食品安全法侧重于宣示食品安全理念和明确食品监管体制。
举日本立法的例子来说，日本2003年制定了食品安全基本法，但没有同时废除食品卫生法，并在2005年又修订了食品卫生法，现在是两法并行。食品安全基本法与食品卫生法同为日本食品安全领域的基础性法律，但二者各有侧重。前者仅对食品安全管理作了原则规定，侧重于食品安全基本理念的确立和食品安全监管体制的统一；后者对食品安全管理进行了全面、具体的规定，是监管者执法、生产经营者守法、消费者维权的主要依据。
相比日本的两法并行，我国是两法合一，把原来的食品卫生法与食品安全法合二为一，将食品卫生法中行之有效的、主要的食品卫生管理制度和措施，都纳入了食品安全法。食品安全法第四章食品生产经营，大部分内容都是原食品卫生法的规定，同时明确了有关食品安全的理念和我国食品安全的监管体制。
《行政管理改革》：确立我国的食品安全监管体制是食品安全法的重要内容，请您具体介绍一下我国的食品安全监管体制。
李援：概括地讲，我国实行的食品安全监管体制是在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。
在中央一级，国务院设立食品安全委员会，这是高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全工作，具体工作职责由国务院规定。食品安全法施行半年多后，2010年2月，国务院就决定成立了食品安全委员会。食品安全委员会规格相当高，由中共中央政治局常委、国务院副总理李克强任主任，两位副总理回良玉和王岐山出任副主任。食品安全委员会的主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。
国务院卫生部门承担食品安全综合协调职责：负责食品安全监测与风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息统一公布、组织查处重大食品安全事故等涉及食品安全全过程、跨环节的工作。
国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。国务院农业部门对食用农产品种植养殖活动实施监督管理。
在地方，由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全监督管理协调机制，对食品安全实行全程监督管理；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。县级以上地方人民政府和国务院的规定确定本级卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。
《行政管理改革》：转变监管方式，可以说是我国食品安全法的又一亮点，食品安全监管的重点更加明确，突出表现在哪些方面？
李援：食品安全法从转变监管方式方面来讲，其重点体现在三个方面：一是确立分段监管全程监管的食品安全监管体制，明确各监管部门的职责。监管的重点更为明确，即注重食品安全风险监测与风险评估；以安全性评估结果为依据制定食品安全标准；食品生产经营企业必须按照食品安全标准进行生产经营；监管部门必须按照食品安全标准进行许可、检验、进出口等监管。二是各监管部门建立健全食品安全全程监管的工作机制，实行从原料到产品的全程监管，对食品生产的每个环节进行全程监控。三是加强对食品添加剂的监管。当前的主要问题是非法添加和滥用食品添加剂。
《行政管理改革》：您在前面介绍了我国食品安全实施分段监管体制，但由于存在多部门的重复监管、多头监管，并且职责不清，以致出现了监管的空白地带。在现行的监管体制下，各地方政府和有关监管部门应该注意哪些问题，以保证食品安全法得到更好的贯彻执行。
李援：我总结有以下几个问题值得注意。
第一，在分段监管体制中，每一段都存在多部门监管之间产生的矛盾。食品安全法中明确了分段监管体制，看似监管责任明晰了，但实际上，每一段、每一环节都至少有两个部门以上在监管。比如，所有的食品生产经营企业都要由工商局发营业执照，在生产领域的监管既有质监又有工商，餐饮服务的监管既有食药又有工商。在这种情况下，监管部门之间的协同配合，甚至委托监管等都需要特别注意，做到既有分工，又有合作，不留空白，不留隐患。
第二，在食品安全监管问题上首先适用食品安全法。我国现在涉及食品安全的法律有11部，行政法规有15部，还有不少地方性法规和各种规章，在食品安全监管中必然出现法律依据的交叉、重复甚至冲突，导致工作中相互不协调。这就需要确立一个原则：在食品安全监管工作上，要以食品安全法的规定为依据来执行，食品安全法未作规定的，再按照有关的法律、法规执行。
第三，处理好属地管理与垂直管理的关系，在食品安全监管问题上要服从属地管理。目前质量监督和工商行政管理部门实行省级以下垂直管理体制，食品药品监督管理部门也曾实行省以下垂直管理体制，但现在情况有所变化，国务院办公厅《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发［2008］123号)将食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。
实行垂直管理体制，有利于消除地方保护主义，也有利于资源的统一配置，摆脱地方政府对垂直管理部门的干预，加强垂直管理部门执法监管的权威性与统一性。但是，垂直管理部门增多，也相应产生一定的弊端：一是地方政府对垂直管理部门的监督弱化；二是架空了地方政府的管理权限，造成地方政府组织功能残缺；三是垂直部门的工作仍然需要地方政府进行协调、干预，加剧“政出多门”、“部门打架”的现象。为解决垂直管理和属地管理的矛盾，食品安全法明确在食品安全这项工作中，要以属地管理为主，作为垂直管理的部门在食品安全问题上要服从地方人民政府的统一负责、领导、组织、协调。
第四，处理好分段监管与按品种管理的监管部门之间的配合关系。食品安全法除了明确我国食品安全实行分段监管体制外，还规定有相当一批产品由其他部门来监管。“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”法律、行政法规另有规定是指什么呢？就是不同的监管部门。分段监管部门在自己所管的这一段里，自然就会碰到按品种监管的部门，如果协调配合不好，就可能出现多部门监管的弊端。
食品安全法还规定，铁路系统和军队系统实行的是在其系统内部的食品安全管理体制，相对独立。但总要与地方、有关监管部门发生联系，也要有相互配合协调的事务，因此要处理好这方面的关系。
面对以上需要注意的问题，立法时也作了相应的考虑。食品安全法第六条特别规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”把各监管部门之间“加强沟通、密切配合”提到了关系食品安全工作成败的高度。目前，食品安全形势十分严峻，各监管部门一定要加强沟通、密切配合，无缝衔接，用认真负责的工作弥补监管体制中存在的缺陷。
《行政管理改革》：食品安全法第三条规定：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事食品生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”也就是明确了食品生产经营者是食品安全的第一责任人。那么，我国食品生产经营企业处于怎样的状况？食品生产经营企业应当履行哪些法定义务？
李援：据有关资料统计，到2007年，我国食品生产企业共有44.8万家。其中达到规模以上的有2.6万家，约占总企业数的6%左右。但是这6%的企业生产食品的市场占有率达到72%。规模以下10人以上的食品企业6.9万家，其产品的市场占有率是18.7%。与规模以上的企业相加，也只有10万家左右，而市场占有率占到90%以上。我们把这一部分企业的食品安全控制住，全国食品安全的大局基本上就稳住了。实际上国外也是这样做的。比如美国，全国只有约1万家大型食品企业，市场占有率达到99%以上，控制住这1万家企业，就解决问题了。而我国剩下35.3万家是10人以下的小企业、小作坊，占食品企业总数的60%，市场占有率约9.3%，成为我国食品安全问题的多发点和监管的难点。根据国家工商总局的统计，流通领域经营户有322.5万户，餐饮服务有125.99万户，其结构层次与食品生产加工企业的结构层次大体相同。
从某种意义上讲，食品企业是最需要讲道德良心的，最需要法律规范和社会监督的，保证食品安全成为食品企业社会责任的最重要的体现，也成为公众衡量食品企业是否负责任的第一标准。食品安全法规定了食品生产经营企业应当履行的法定义务：一是食品生产经营实行许可制度，未经许可不得进行食品生产经营活动。二是建立健全食品安全管理制度，加强培训，做好食品的检验工作，依法从事食品生产经营活动。三是建立索票索证制度，建立出厂检验记录和进货查验记录制度。四是执行好问题食品召回制度。
《行政管理改革》：您在一些论著中提到，为堵住食品安全漏洞，要对食品生产经营者进行分层次监管，这一点在我国食品安全法中是如何体现的？
李援：首先，针对不同对象灵活实施食品生产经营许可制度。食品安全法第二十九条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务活动的，需要取得食品生产许可、食品流通许可和餐饮服务许可。”从我国食品生产企业状况看，对食品生产经营实行许可制度，难以做到全覆盖。特别是对10人以下35万多家的小型企业和食品加工小作坊，光发许可证这一项监管工作也许就会耗完监管部门的资源。所以，这一条的规定中，在“许可”后面都没有“证”字，没有说取得“许可证”，而是讲要取得许可。对这一规定的理解，一是国家对食品生产经营实行许可制度。未经许可不得从事食品生产经营活动；二是实行许可不一定就要发许可证。需要从事食品生产经营活动的法人或者个人，首先要向相关监管部门提出申请，并具备法律、法规、规章规定的生产经营食品的相应条件和要求，具有相应的能力和资质，符合许可条件的，有关监管部门发给其许可证。依法不需要发许可证的，经监管部门同意或采取其他方式认可，可以从事相应的食品生产经营活动，监管部门应当对其日常生产经营活动加强监管；三是属于“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动”的，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的具体管理办法执行。
第二，将食品安全监管对象分为“食品生产经营者”和“食品生产经营企业”两个层次，分别进行规范。食品生产经营者包括所有从事食品生产经营活动的法人和个人，而食品生产经营企业只包括前述食品生产企业中规模以上的2.6万家与规模以下10人以上的6.9万家企业。有了这样的区分，在作出法律规范时也就比较好区别对待了。
第三，就是直接规定给企业减负，能不收费的不收费。2008年8月，全国人大法律委员会收到一位乡镇基层监管工作人员的来信，反映基层食品安全工作的情况，特别提出乡镇食品企业收费太多、负担太重的问题。来信说：某县级市食品厂年产值15万元，每年需缴纳的各种费用共计51920元，占年生产总值的34.7%。经调查发现，食品企业在整个生产经营活动中，要缴纳大量的行政规费，主要是针对监管部门对企业提出各项要求所支付的费用，大约占企业总成本的20%到30%，负担是相当重的。由于企业负担过重，就会大大挤占企业的利润空间和企业履行社会责任所应当支付的那些成本，给食品安全留下隐患。这一点我们已经从“三鹿奶粉事件”中得到了非常深刻的教训。因此，应当尽可能降低企业在行政规费方面的成本。(一)食品安全行政许可不收费；(二)监管部门进行抽检、检验不收费；(三)认证认可机构进行对取得认定资质的单位进行跟踪调查时，不得收取任何费用；(四)对食品生产加工小作坊和食品摊贩规定具体管理办法由地方人大常委会根据当地的实际情况作出规定。
《行政管理改革》：苏丹红、三聚氰胺事件发生后，人们对食品添加剂唯恐避之不及。关于食品添加剂的监管，食品安全法也做了许多明确规定。您怎么看待食品添加剂问题？
李援：食品添加剂在人们印象里已经不是个好东西，但是在现代食品中，甚至是在传统食品中也需食品添加剂。因此，对食品添加剂应当两面看，一方面，使用食品添加剂存在许多严重的滥用等问题；另一方面，食品添加剂又是现代食品工业所不能缺少的，否则食品产业就不能健康发展。
食品安全法对食品添加剂的监管作了严格规定。第一，国家对食品添加剂的生产实行许可制度。未经许可不得生产。第二，将食品添加剂的品种、使用范围、用量作为食品安全标准的重要内容，并制定食品添加剂的目录。第三，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围。卫生部应当根据技术必要性和食品安全风险评估结果，及时对食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定进行修订。第四，食品生产者应当按照食品安全标准关于食品添加剂的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。第五，凡是要在食品中添加新的食品原料或者食品添加剂以外的物质，必须先经卫生部进行安全性评估、审查，证明这种添加是必要的和安全的，并列入食品添加剂的目录后，食品生产企业方可进行生产经营。同时，对食品添加剂的标签、说明书和包装也作出了规范。
另外，实施食品安全的全程监管，还要从源头食用农产品抓起。应当加强对农药、肥料、生产调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品使用的监督管理，建立和完善农业投入品的安全使用制度。
