１０月１５日上午，十一届全国人大常委会第十一次委员长会议在北京人民大会堂举行。会议决定十一届全国人大常委会第五次会议１０月２３日至２８日在京举行。委员长会议建议会议继续审议企业国有资产法草案、消防法修订草案、食品安全法草案，首次审议国家赔偿法修正案草案、防震减灾法修订草案、邮政法修订草案等。昨天，本次常委会如期举行，按照会议议程，今天下午起，与会委员们将对此部法律进行第三次审议。作为新一届全国人大常委会向社会广泛征求意见的第一部法律草案，食品安全法一旦获得通过并正式出台实施，对于中国食品安全走上更加良性的发展之路具有深远现实意义。
私人实施机制设置：仍有完善空间
这部经反复修改及更名后提交的议案，仍然引起有关法律专家的广泛关注。有人认为，在许多国家的食品安全法实施中，越来越多地鼓励私人主体参与其中，以缓解公共实施面临的压力，而我国在这个方面需要进一步加强。
根据法律实施主体的不同，可以将其分为公共实施和私人实施两种方式。前者指由公权力机构采取各种措施保证法律实施的方式，后者指自身利益受到侵害的私人主体采取各种措施维护其利益的方式。全国人大常委会公布的食品安全法(草案)，与1995年的食品卫生法相比，在公共和私人两种实施机制的设置上都已经有很大改进。在公共实施方面，不仅明确了食品安全的监管主体和执法主体，大大加强了对食品生产经营者违法行为的处罚力度。在私人实施方面，如第90条规定的“惩罚性赔偿制度”——食品经营者以假充真或销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。这不仅有利于提高消费者维权的积极性，而且将进一步加大食品生产经营者的违法成本，防止其凭借自身优势，恣意侵害社会公众利益。食品安全问题的公共性，决定了在食品安全法的实施中公共实施必然占据主要地位，但人力、物力之匮乏是各国食品安全执法机构面临的共同性问题。因此，在许多国家的食品安全法实施中，越来越多地鼓励私人主体参与其中，以缓解公共实施面临的压力。因此说在此法的讨论修订中，在私人实施机制的设置上仍有进一步完善的空间。
有专家认为，《草案》只简单地规定了食品生产经营者应当“依法承担赔偿责任”，但对于赔偿的范围，如消费者为追究食品生产经营者的民事责任而发生的合理费用(交通费、律师费等)和误工损失是否赔偿、除财产和人身损害赔偿外、能否请求精神损害赔偿等，则没有明确规定。从维护消费者利益、加大生产经营者违法成本及调动消费者维权积极性等角度出发，应当确立不安全食品致人损害的精神损害赔偿制度，并明确消费者为追究食品生产经营者的民事责任而发生的合理费用和误工损失也属于赔偿的范围。
此外《草案》第90条中，对于承担惩罚性赔偿责任的主体范围和要件的规定方面：第一款规定的承担一般赔偿责任的主体是“食品生产经营者”，而第二款规定的承担惩罚性赔偿责任的主体却是“食品经营者”。“经营者”概念上的模糊，很容易在惩罚性赔偿责任的承担者上产生歧义。事实上两种赔偿责任在主体范围上应当是一致的。在承担惩罚性赔偿责任的要件方面，该条第二款规定必须存在“以假充真”或“销售不安全食品”的事实，但对于由谁来承担举证责任却没有明确。因为食品真假及安全性的认定，往往需要借助特定的技术条件和手段，甚至要由鉴定机构来判定，在当前食品鉴定费用又偏高的情况下，显然不能要求既无技术和知识优势，又无物质条件优势的消费者来承担举证责任。故此，建议应明确规定此种举证责任应当由生产经营者承担。
《草案》规定的十倍于食品价款的惩罚性赔偿金，是针对食品生产经营者违反法律，给消费者造成人身、财产损害的，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款十倍的赔偿金。但很明显，无论是对于消费者还是生产经营者，其力度仍显不够。私人实施以保护个体利益为目的，一般基于利益最大化的考虑来决定是否发动。由于食品价格一般不高，即使是十倍赔偿，也可能仍然无法抵消消费者为维权所支出的成本。因此，目前的规定对于消费者而言，难以起到激励其积极维权的作用。近年食品安全问题上升的一个重要原因，就是赔偿机制上的威慑力不足。由于缺乏惩罚性赔偿，违法者的违法成本很低，补偿性赔偿远远不足以遏制其为逐利而制售不安全食品的行为。与补偿性赔偿相比，惩罚性赔偿有利于提高消费者维护自身权益的积极性，大幅度提升食品生产经营者的违法成本。
三鹿问题奶粉曝光：立法又添警示
9月初三鹿问题奶粉被曝光，之后国内多家奶粉企业被检出产品含三聚氰胺。据卫生部通报，截至10月8日，全国因此次问题奶粉事件住院治疗的婴幼儿还有10666名。这起事件无疑给就要修订的食品安全法新的警示。
警示之一：缺乏惩罚性赔偿。北京市人大代表、北京大学教授姜明安认为，近年食品安全问题屡禁不止，还有一个重要原因，就是赔偿机制威慑力不足。由于缺乏惩罚性赔偿，违法者的违法成本很低，补偿性赔偿远远不足以遏制企业为逐利而制售不安全食品的行为。他建议，对因食品生产者经营者故意行为致害的消费者除可以要求赔偿实际损失外，还可要求一定比例或数额的惩罚性赔偿。与补偿性赔偿相比，惩罚性赔偿有利于提高消费者维护自身权益的积极性，大幅度提高食品生产经营者的违法成本。
警示之二：分段监管隐患多。目前,我国食品安全监管体系实行几个部门分段管理的模式：农业部门、质监部门、工商部门以及卫生部门等部门分管食品生产、流通、消费等环节。中国政法大学副教授刘飞认为，这种监管模式职能交叉，出现问题各部门往往相互推诿。多头管理模式下，很多政府部门工作涉及食品安全管理，但又都无法对食品安全负全部的监管责任，形成了管理漏洞。食品安全法草案虽确定由国务院卫生部门负责承担食品安全综合协调职责，但具体仍实行质检、工商以及食品药品监督部门根据食品生产环节分段管理的模式，并未从根本上解决监管体制清晰的问题。中国政法大学行政法学博士张国平介绍，目前我国约有50万家食品生产企业。与西方国家以大食品企业为主的情形不同，我国成规模的企业仅15万家左右，大多数是小企业、小作坊。实行分段监管，难度更大、成本更高，效果也欠佳。他建议，建立统一、高效、责任明确的监管模式，从食品源头入手，对生产、贮运、加工、包装、销售等各个环节严格监管。
警示之三：检验标准应定期评估。 食品安全法草案规定，国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。
而食品安全标准的内容，草案规定了食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量等八大类。刘飞认为，这次奶粉事件暴露出，国内的蛋白质检验“标准”肯定有缺陷。目前的测试法，只是测试奶制品中的“氮”含量，并按公式推定有多少蛋白质。不检测蛋白质，而检测氮含量，少数不法企业势必会往食品里添加三聚氰胺。姜明安建议，除了制定严格的食品安全标准外，制定检验标准的机关不能以为制定了标准就万事大吉、高枕无忧，而应对相关标准的实际效果及时跟进。他建议，在食品安全法草案中增加对食品安全标准制定后的评估。如评估发现原标准不适当、有缺陷，应及时修订该标准。
