盐业改革已走到了十字路口。国家发改委近期提出,已对盐业改革设置了两年的过渡期。但在许多人为盐业垄断格局即将破冰而叫好的同时,坊间也不乏各种担忧之声。比如有业内人士估计,国内盐业市场一旦放开,外资可能会以强大的资本优势掌控中国盐业生产。
在我国市场经济深入发展的当下,盐业可谓是一块保留着计划经济烙印的“自留地”。行政呵护下的盐业垄断供给,曾经起到了维护食品安全的重要作用,然而也因其背离市场化运作轨道而成为寻租腐败的温床。应当看到的是,食盐毕竟不是公共产品,市场化改革势在必行。其间,改革的推动者是否能够兼顾食盐的安全与价格,决定着盐业改革转型的成败。
我国食盐专营体制始于1994年,其实施的直接目的之一,是为了解决当时全国普遍存在的缺碘问题。专营体制使得行政部门通过在食盐中强制加碘,有效地控制了这一疾病的流行。然而时过境迁,食盐专营模式早已失去了昔日的积极意义。此前一份调查显示,部分地区出现了碘过量的迹象,食盐强制加碘甚至开始对民众健康产生威胁。而与此同时,由盐业垄断供给所滋生的腐败和价格高企等问题也广遭诟病。一方面,各地盐业局和盐业公司在实质上是“一套班子、两块牌子”,盐业公司不仅负责编制和下达生产计划,还负责碘盐的运输、包装盒销售。如此政企不分的格局,让盐业公司利用计划调拨权享尽流通环节的暴利。据官方数据,盐业公司从制盐企业购盐的平均价格为每吨400到500元,其中加碘的成本只有每吨20至25元,但盐业公司平均批发价格为每吨1500至2000元,整个批发销售环节的价差高达4倍。这一模式也导致盐业生产企业被屏蔽在市场体制之外,沦为了单纯的加工车间。这些加工厂既不必关注市场动态,也无动力投入研发,其生存之道就是得到盐业公司的“垂青”,遂使食盐领域寻租泛滥成为必然。最终,由于国内食盐需求的价格弹性非常小,消费者不得不被动接受高价碘盐而别无选择。
可见,以公共利益为目的的现代盐业管制,在对价格、市场准入等作限制性安排时,难以避免由“内部人”控制行为所引发的社会负效用:盐业资源配置扭曲、运作成本高企。由此,业内人士难免会担心制盐企业不具备核心竞争力,而在市场化运作后不堪一击,最终让外资轻松垄断盐业市场。此外,如何保障食盐安全,也是此次改革所面临的重要问题。除了食用,盐还是重要的化工原料。工业盐有毒,而食盐必须卫生安全,两者生产加工成本差价巨大。一旦不良商贩将低价工业盐与食用盐混同销售,而普通消费者又无专业鉴别能力,引发类似奶粉行业“三聚氰胺”案件的可能便是挥之不去的隐患。
不过,维护食盐领域安全并不意味着需要专营方式来保证,而是需要行政部门回归裁判员角色,承担起专管职责。事实上,在商言商的企业寻求利润最大化无可厚非,但如果沉迷于寻租,则说明了政府调控的失灵。对此,盐业改革的重点,应是理顺主管部门与商业机构的“委托—代理”关系,建立有效的激励和约束机制。
遵循这样的思路,笔者以为,改革不妨从以下几个方面着手:其一,循序渐进地进行改革,先通过申报、招标等方式放开生产环节,允许入围企业根据市场需求生产包括加碘盐在内的各种合规产品。目前政府只对97家加工厂商颁发了食盐生产许可证,面对庞大的食盐需求市场,加工厂商数量明显偏少。
之后再逐步放开流通环节,随着准入门槛的降低,厂商之间的竞争加码,优胜劣汰机制将逐步发挥市场绩效。其二,同步加强市场监管力度,制定专门法律法规来规范主管部门的职责和权限,阻断腐败源头,在盐业市场上形成“以质取胜”的氛围,要求各环节审查人员对流入市场的食盐品质承担连带责任。其三,盐业市场化改革后,主管部门应兼顾偏远地区居民用盐问题。因为运输成本高等原因,市场化盐业供给价格将会相应提高。鉴于食盐是生活必需品,对特殊贫困群体的补贴政策不可或缺。比如,通过设立专项基金、财政资金转移支付等形式,保障特殊群体食盐消费不会因改革而支付更高成本。
盐业改革是针对行业内弊病必须采取的推进措施,但的确可能会带来食品安全隐忧。其间,监管举措设计至关重要。可以预见的是,只要国内竞争氛围能让盐业企业得到充分的市场化历练,国际巨头的入围又有何惧呢？届时,需要监管部门管制的,只是对海外企业门户开放的步骤而已。
