□ 吴林海 江南大学食品安全风险治理研究院首席专家，江南大学商学院教授
近日，中共中央、国务院公开发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》站在新时代党和国家事业发展全局的高度，贯穿以人民为中心的中国共产党人的初心和使命，基于全面建设社会主义现代化国家的“两步走”战略安排，阐述了食品安全工作在党和国家事业全局中的地位，规定了食品安全工作的基本原则、奋斗目标、行动步骤、组织方式等，宣示了新时代继续科学治理食品安全风险的决心和信心，发出了新时代继续科学攻坚食品安全风险治理进程中“卡脖子”问题的动员令，阐明了新时代继续推进食品安全战略的现实路径与科学方法，是指导新时代全面实施食品安全战略、做好食品安全工作的纲领性文献。《意见》也是新中国70年来第一个以中共中央、国务院名义出台的关于食品安全工作的历史性文件，在我国食品安全风险治理史上具有里程碑、划时代的重大意义。
《意见》体现了以人民为中心的思想。《意见》在概括了党的十八大以来食品安全工作取得了历史性成就的同时，也毫不回避、直截了当地指出“我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战，形势依然复杂严峻”，而且非常鲜明地指出这些困难和挑战“影响到人民群众的获得感、幸福感、安全感，成为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的明显短板”。基于以人民为中心的中国共产党人的初心与共和国的国家意志，《意见》从党和国家事业发展全局、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，明确了食品安全工作的指导思想、基本原则和总体目标。在此基础上，《意见》就建立最严谨的标准、实施最严格的监管、实行最严厉的处罚、坚持最严肃的问责、落实生产经营者主体责任、推动食品产业高质量发展、提高食品安全风险管理能力、推进食品安全社会共治、加强组织领导等十个方面提出了一系列政策举措和深化改革要求。
全面贯彻落实《意见》所提出的一系列政策举措和深化改革要求，必须以实现食品安全领域国家治理体系和治理能力为主线。这既是食品安全风险治理的国际经验，更是改革开放以来尤其是党的十八大以来中国食品安全风险治理的基本经验。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在新时代的历史起点上，以巨大的理论勇气就食品安全风险治理所提出的一系列重大战略思想和重大理论观点，作出了一系列的重大制度安排，创造性地形成了体系化的理论成果，明确了食品安全工作在党和国家事业全局中所处地位，实施了具有中国特色的食品安全风险治理体系的“四梁八柱”性的重大改革，为新时代全面推进我国食品安全风险治理体系与治理能力现代化，有效地解决人民日益增长的美好生活需要和食品安全供给不平衡不充分之间的矛盾奠定了最基本、最关键的制度与能力基础。这是党的十八大以来食品安全工作取得了历史性成就的根本原因。《意见》对此有精辟的论述。
全面贯彻实施《意见》精神，必须以实现食品安全领域国家治理体系和治理能力为主线，重点是：
一是风险治理，实现理念重大变革。食品安全在任何国家都不可能实现零风险，食品安全风险治理是世界性难题。基于国际经验，2015年修订实施的《食品安全法》把风险治理确立为我国食品安全工作的基本原则。按照这一原则，党的十八大以来，我国在食品安全风险治理上取得了一系列重大成效。因此，《意见》在总结国内外历史经验的基础上指出“牢固树立风险防范意识，强化风险监测、风险评估和供应链管理，提高风险发现与处置能力。坚持‘产’出来和‘管’出来两手抓，落实生产经营者主体责任，最大限度消除不安全风险”“ 到2020年，基于风险分析和供应链管理的食品安全监管体系初步建立，区域性、系统性重大食品安全风险基本得到控制。到2035年，基本实现食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化，食品安全风险管控能力达到国际先进水平，从农田到餐桌全过程监管体系运行有效”等要求。总结改革开放40年来尤其是党的十八大以来中国食品安全工作由食品数量安全、食品卫生安全向食品质量安全深刻转变的内在逻辑，食品安全监管由具体行业监管、综合监管向食品安全风险全程治理重大变革的历史轨迹，中国已向世界表明，食品安全已逐步走出了具有自身特色的治理道路。全面贯彻落实《意见》精神，深刻把握与科学实践食品安全风险治理的原则，必将有效地推动我国食品安全治理从经验治理向科学治理、从结果治理向过程治理、从危机治理向问题治理、从应对治理到预防治理、从被动治理向主动治理、从传统治理到现代治理的重大转变，开创新时代食品安全风险治理的新境界。
二是创新驱动，依靠科技治理风险。食品安全风险治理具有客观规律性。自然因素、技术能力等所引发的食品安全风险具有难以抗拒的基本特征，必须依靠科学技术，通过实施创新驱动战略来逐步解决。因此，必须全面贯彻落实《意见》中提出的“将食品安全纳入国家科技计划，加强食品安全领域的科技创新，引导食品企业加大科研投入，完善科技成果转化应用机制”“重点突破‘卡脖子’关键技术”“开展基础科学和前沿科学研究，提高食品安全风险发现和防范能力”“ 推进国家级、省级食品安全专业技术机构能力建设，提升食品安全标准、监测、评估、监管、应急等工作水平”“健全以国家级检验机构为龙头，省级检验机构为骨干，市县两级检验机构为基础的食品和农产品质量安全检验检测体系，打造国际一流的国家检验检测平台，落实各级食品和农产品检验机构能力和装备配备标准”等要求，使科技进步成为新时代治理食品安全风险的根本之道。
三是深化改革，完善政府治理体系。作为国家公共安全组成部分的食品安全，政府必须发挥保障食品安全的主导性作用。改革开放以来，政府的食品安全监管体制已初步实现了根本性改革，形成了目前“三位一体”为主的监管体制，但一些重大问题在实践中并没有很好地解决。因此，全面贯彻落实《意见》提出的“完善统一领导、分工负责、分级管理的食品安全监管体制，地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责”“ 各省、自治区、直辖市政府要结合实际，依法依规制定食品安全监管事权清单，压实各职能部门在食品安全工作中的行业管理责任”“ 国家、省、市、县抽检事权四级统筹，完善问题导向的抽检监测机制”“各级农业农村、海关、市场监管等部门要压实监管责任，加强全链条、全流程监管”等精神，进一步深化改革，对实现食品安全监管中央政府部门间、同一层次地方政府部门之间、中央政府与地方政府之间食品安全风险治理的职能、权限与资源的整合与优化配置具有重要意义。
四是主体多元，形成社会共治格局。党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列关于社会治理的新观点、新论断、新思想，为我国实现了由“社会管理”到“社会治理”的新飞跃提供了科学指导。《意见》贯彻了习近平总书记的关于社会治理的新思想，进一步强调了食品安全工作实行社会共治，并基于中国特色社会主义制度体系，再次明确了政府、市场、社会组织、公众等共治主体的基本职能与相互关系。政府职能，就是完善与国际食品法典标准接轨的标准体系，健全具有中国特色的法治体系，改善基础设施，创新有利于社会力量参与的制度环境，构建有效的食品安全风险的社会治理结构。安全的食品首先是“产”出来的，生产经营者是责任主体。市场的职能就是基于市场机制、诚信机制、奖惩机制和信息机制等，通过自发性、诱导性、强制性自律方式落实主体责任等。作为相对独立于政府、市场的“第三领域”社会组织，其职能就是在食品安全社会共治发挥咨政、民主、科普、自律和服务等功能，在制定行业标准、签订自律公约、行业内监管和对企业进行教育培训等具有不可替代的作用。新闻媒体作为特殊的社会组织，在曝光违法行为、舆论引导企业自律、实施宣传教育等具有独一无二的作用。公民作为社会力量的重要组成部分，可以通过各种各样的途径随时随地地参与食品安全风险治理，具有拓宽信息渠道、提高监管效率、落实监督举报权、节约社会资源、减少违法行为等功能。全面贯彻落实《意见》精神，形成食品安全风险社会共治格局，必将极大地提升我国食品安全风险的治理水平。
五是法治保障，实现全面依法治理。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全力推进依法治国，食品安全法治体系建设取得重大进展。2015年，修订施行了《中华人民共和国食品安全法》《兽药管理条例》《生猪屠宰条例》《农药管理条例》《进出口商品检验法实施条例》等也相继得到修订。初步统计显示，2013年到2018年7月，国务院共制修订了11个有关食品安全的行政法规、24个规范性文件；国家有关部门制修订40个食品安全规章，发布了170个规范性文件，涵盖了“从农田到餐桌”的食品安全风险治理全过程。但是食品安全风险治理中还不同程度地存在着违法成本低，维权成本高，法制不够健全，执法力量不足，执法效率不高、执法的严肃性不够等问题。为此，《意见》把“建立食品安全现代化治理体系”作为指导思想的重要内容，把“强化法治理念，健全法规制度、标准体系，重典治乱，加大检查执法力度，依法从严惩处违法犯罪行为，严把从农田到餐桌的每一道防线”作为六条基本原则之一，把“经济利益驱动型食品安全违法犯罪明显减少”纳入总体目标的框架之中，把“完善法律法规”“ 严厉打击违法犯罪”“ 加强基层综合执法”“ 严格责任追究”等分别以单独的条目体现在其中，全面依法治理的分量重，篇幅长，内容多，在《意见》中得到了淋漓尽致地体现，既反映了风险治理的本质要求，又显示了中央全面依法治理食品安全风险的决心。全面贯彻落实《意见》精神，形成完善的食品安全风险法治体系，营造依法严惩重处的社会环境，构建食品生产经营主体不敢、不能、不想违规违法的常态化环境，对实现食品安全的根本性好转将起到不可替代的作用。
