执法不当 焉能保障食品安全?
……如皋工商局处罚陈化粮违规行为引发的争议
本报讯（记者邱德生）前不久，国内多家媒体纷纷报道了“南通白蒲黄酒有限公司用万吨陈化粮酿造巨量黄酒被江苏如皋工商部门处罚”的消息，在社会上引起了强烈的反响。同时，南通市如皋工商行政管理局（简称如皋工商局）对违法企业进行处罚所用的法律依据，也引起了不小的争议。
有关人士认为，只有严谨执法，才能体现执法部门的权威性；如果应用的处罚法规不当，不仅难以使违法企业心服，公众对执法部门的动机和业务水平也会产生深深的怀疑，更谈不上保障食品安全和广大人民群众的健康。
据江苏省如皋市政府联合调查组的调查显示，2003年，地处如皋市白蒲镇的南通白蒲黄酒有限公司用万余吨陈化粮大米，酿造1.6万吨黄酒（本报记者注：南通白蒲黄酒公司一位负责人在接受首家披露此事件的某报记者采访时称，这些陈化粮大米被酿成2.4万吨黄酒，占该厂全年80%的生产量。）。如皋工商局在2004年12月29日接到举报后，便立案调查。由于陈化粮不可以用来直接生产食品，所以，如皋工商局认定，南通白蒲黄酒公司的做法属于“不按照规定使用陈化粮、擅自改变陈化粮用途”的行为，并依据《粮食流通管理条例》，于2005年5月，对该公司罚款40万元。
对违法使用陈化粮的行为进行处罚，既是执法部门的法定责任和行为，也有利于保障食品安全和人民群众的健康。但如皋工商局的这一处罚，却引起了多方争议。争议的起因是：南通白蒲黄酒公司用万吨陈化粮酿造巨量黄酒的行为发生在2003年，如皋工商局却用2004年出台的法规《粮食流通管理条例》，对该公司进行处罚。
南通白蒲黄酒公司对本报记者称，如皋工商局的这次处罚，没有法律依据，因为，2004年之前，国家对陈化粮管理的规定并不具体；但由于工商局是主管部门，迫于压力，该公司只好交纳罚款。
参与此次陈化粮黄酒事件曝光后开展的联合调查的如皋市某政府部门的一位工作人员认为，工商局用2004年出台的法规对南通白蒲黄酒公司2003年的违法行为进行处罚，不太妥当。但违法行为已经发生了，执法部门肯定要处理，以促使企业日后依法经营。
如皋工商局一负责人告诉记者，在2004年以前，对陈化粮进行管理使用的法规是《粮食收购条例》，但这部条例对违规使用陈化粮的行为应如何处理，并没有明确的规定。她认为，用2004年的法规来处罚企业2003年的违法行为，有点不妥；但对于企业的违法行为，必须处罚。
从记者调查的情况来看，如皋工商局对南通白蒲黄酒公司进行处罚，之所以引起争议，主要原因在于使用法律不当。其实，这种争议是完全可以避免的。在2004年之前出台的《粮食收购条例》等粮食管理法规中，没有对违规使用陈化粮的行为进行处理的条文，但这并不影响执法部门对这一行为做出恰当的行政处罚，工商部门完全可以根据《中华人民共和国产品质量法》（简称《产品质量法》）或《中华人民共和国食品卫生法》（简称《食品卫生法》），对这一违法行为进行处罚。
《产品质量法》第五十条规定：在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。相对于正常粮食而言，陈化粮的品质已经明显下降，不能够直接用来生产黄酒等食品。以陈化粮酿造黄酒，可判定为“以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品”的行为。
《食品卫生法》第九条规定：“禁止生产经营12种食品”，其中的第七和第八款内容为：（七）掺假、掺杂、伪造，影响营养、卫生的；（八）用非食品原料加工的，加入非食品用化学物质的或者将非食品当作食品的。陈化粮因品质劣变，存在卫生安全隐患，不能直接作为食品原料，很显然，用陈化粮酿造黄酒，已经违反了《食品卫生法》第九条的规定。
《食品卫生法》第四十二条规定，对生产经营禁止生产经营的食品的行为，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款。情节严重的，吊销卫生许可证。
如皋工商局对南通白蒲黄酒公司进行处罚，没有应用《产品质量法》或《食品卫生法》，而用过后出台的法规，从而引发争议，也暴露出了这样一个问题：不同行政职能部门在食品质量监管过程中，用法不一、各自为政。《产品质量法》是由国家质监部门归口制订的，《食品卫生法》是由国家卫生部门归口制订的，而食品流通方面的法规则是由国家工商部门归口制订的。所以，不同的行政监管部门，在对食品产销过程中的违法行为进行处罚时，往往想到的首先是应用本系统制订的法规来处理；一旦本系统的法规不适合，又不愿意或不知道利用其他部门的法规，而是生搬硬套，用过时的或是后来出台的法规来处理陈年往事，自然会招来非议。如果如皋工商局的执法人员当初熟读《产品质量法》或《食品卫生法》，就不会遇到“无法可依”的难题，也不会落下“执法不当”的嫌疑。
法律和规章是用来维持社会和经济秩序的，具有极强的严肃性和科学性。执法者只有自己先懂法且正确执法，才能够在执法时传播法律的威严。如果执法者自己都不懂法或乱执法，这样的执法者及其所在的部门的执法权威性就会大打折扣，就会丧失公信力。与食品有关的法规很多，相关行政部门在食品质量监管过程中，更应严谨执法；惟有如此，才能保障食品安全。试想，如果某些执法部门放着现行的食品法规不用，却胡乱执法，怎能肩负起保障人民群众健康的大任呢？
