众所周知，我国在财政收入分配问题上，中央政府与地方政府之间是一种委托代理关系，目前的财税体制可以看成一份中央与地方的委托代理合约。如果按照这种逻辑思维进行延伸的话，那么通过对合约激励条件的重新设定，导致的结果是烟草市场的行政垄断格局就可能被打破。但是，如果这样做，一个问题就会出现，如果地方政府（包括烟草局）失去排斥区外卷烟产品的激励，中国烟草的行业垄断格局是否可以维持？如果可以维持，维持的成本会有多高？如果成本太高，烟草的行业垄断对国家来讲还有经济价值吗？换言之，中国烟草行业的整体性垄断与一个有效率的烟草市场结构能否并存？进而，在目前的烟草专卖制度下，烟草企业能否通过市场竞争来增强其国际竞争力，以迎接即将到来的国际市场竞争的挑战？如果通过上述改革措施来提升中国烟草行业的国际竞争力，我们要付出的代价是什么？
我们知道，在新古典理论框架中，垄断厂商获得垄断利润的关键是在于控制产量，以使边际成本等于边际收益。我国烟草产业的所有者是国家，国家作为垄断者，寻求垄断利润的过程也就是实现财政收入最大化的过程。国家要实现财政收入最大化，同样也必须对产量进行控制，能否有效地控制卷烟产量决定了国家是否能够实现烟草利税的最大化。国家实现垄断有一个十分便利的条件，那就是国家同时是博弈规则的提供者，是产权的界定者，国家可以通过强力实现垄断，有效地排斥市场进入，以此实现垄断租金的最大化。
但在我们的实际经济生活中，新古典世界是不存在的。肯尼斯·阿罗指出，交易成本是制度运作的成本。烟草专卖制度作为一种行业垄断制度，其运作同样不是免费的，烟草专卖制度的净收益同样与这种制度运作成本有关。由诺斯的国家理论，我们知道，国家追求垄断租金最大化并非是国家实施垄断产权的充分条件。国家是否要实施垄断产权、是否要通过国家强力来保证这种垄断产权，决定于国家的成本收益分析。
从烟草专卖的收益角度来看，烟草制品本身具有刚性需求的特征，由于烟草产品的需求刚性，理性的政府当然能预期到实行垄断制度可能带来的巨大收益。在控制产量进而控制销量的基础上，国家就可以有效的拉动卷烟价格，提高净收益，获得垄断利润。
烟草行业上缴的利税对我国政府的运作具有重要意义，尤其是近20年来，在我国经济处于十分关键的转型时期，政府主导型的经济改革需要财政的支持，稳定的财政收入有利于缓解改革过程中出现的各种矛盾。1998年以来，扩张性的财政政策也对增加中央财政收入提出了要求。从这一意义上说，中国烟草专卖制度对我国的改革和发展做出了重要贡献。这也说明了，我国烟草专卖制度在增加财政收入方面是有效率的。
从烟草专卖的成本来看，国家要实施强力垄断，维持垄断产量，就必须通过一定的官僚组织来实现，而这必然会带来一定的组织成本与代理成本。前者是指维持官僚组织基本运作的成本，后者是指由于代理者的效用函数与统治者的效用函数的不同而带来的成本（诺斯）。官僚层级越多，组织规模越大，国家强力垄断的组织成本与代理成本也就越高，因而，国家烟草专卖的净收益受到这种成本的制约。降低烟草专卖的成本，尤其是降低代理成本是国家获得烟草垄断利润的根本保证。组织成本的降低是有限度的，这由烟草专卖有效控制的深度与广度所决定。
代理成本由监督成本和激励成本构成。所谓监督成本是官僚层级的上一级对下一级完成任务情况实施监督所付出的代价。当官僚层级多，组织规模较大的时候，外在监督将是困难的，实施有效监督的成本是高昂的，这时候对组织成员实施一定的激励是必要的，由此而带来了委托代理中的激励成本。问题的实质就是要在监督成本与激励成本之间进行权衡，以使总代理成本最小化。
对于烟草行业来说，在需求结构不变的假定下，垄断的净收益取决于两方面因素：一是在控制产量的基础上实现规模经济，使生产成本最小化，即一个有效率的烟草市场结构问题；二是实现垄断成本的最小化，尤其是实现代理成本的最小化。运用新古典垄断理论对烟草市场结构进行解释，其局限性正在于它忽略了后一类成本。
国家要实现对全国烟草市场的垄断，必须通过其代理者烟草专卖局来实现。在委托代理问题中，由于代理者的努力程度是不可观察的，对委托者而言，构造一种激励兼容的奖惩机制是必要的。
从前面我们对低效率烟草市场结构的分析来看，由于本省产量与本省上缴的利税呈高度正相关，而地方专卖局与国家专卖局的产量博弈又受到各地方卷烟厂销售能力的制约，从而，市场份额与地方上缴的利税呈现间接正相关。国家实际上是通过利税指标来评价地方专卖局的专卖努力，并通过产量分配来实施激励。在上述逻辑中，烟草市场的省际封锁是必然的，这种行政性的市场封锁不但针对省外卷烟厂，而且针对一切市场进入者（包括非法卷烟生产者和国外烟草商）。在这一激励结构中，各地方专卖局上缴的利税正面地说明了各地方专卖局的专卖努力，通过利税指标对地方专卖局的努力程度进行评价降低了国家烟草专卖的代理成本，实现了国家对烟草产量的控制，从而增加了专卖的净收益。
烟草市场的低效率是中国烟草专卖制度所必须付出成本之一，烟草专卖制度的财政高效率实际上是以市场结构的低效率为代价的。当我们检讨我国烟草市场结构低效率的时候，并试图改变这一状况的时候，不能忽视中国烟草专卖制度的性质与我国烟草市场结构的这种内在逻辑关系，不能忽视烟草专卖的制度成本。烟草行业“政企分开”的改革主张实际上不自觉地进入了新古典的真空世界。如果缺乏一种激励兼容机制，有效的委托??代理关系不可能建立，烟草行业的国家垄断不可能继续存在。
对此，我们可以简单地比较一下工商局打假的效率与烟草专卖局打假的效率，区别在于工商局的打假缺乏一种内在的利益驱动，即缺乏激励兼容机制；而中国烟草专卖制度与现行财税制度为专卖局控制市场提供了一种激励兼容机制，为地方政府协助专卖局控制市场提供了动力，虽然这造成了相互封锁的烟草市场格局。
通过上述分析，要解决我国烟草市场结构的低效率状况，我认为，有这样几个关键性的矛盾有待解决：一是如何处理财政效率与市场效率的矛盾；二是如何处理好市场结构与企业产权结构的关系；三是正确理解政府在烟草行业产业竞争力提升过程中的作用。
（一）财政效率与市场效率的矛盾及其解决
我们知道，烟草市场结构的低效率与国家的财政收入导向密不可分，这是我们在对中国烟草专卖制度的性质做出分析后得出的结论，政府在追求财政效率的过程中破坏了市场竞争。按此逻辑，只要烟草的利税贡献对政府来说举足轻重，与上述分析逻辑相适应的现象就会出现。烟草利税对政府的重要性取决于两个因素：从需求的角度来看，取决于政府对烟草利税需求的迫切程度；从供给的角度来看，取决于烟草利税在政府财政收入中的比重。上述两个因素决定了市场效率与财政效率的矛盾程度，决定了政府对烟草行业所界定的产权的性质。
在过去的20年里，烟草行业为我国的财政做出了巨大贡献。尤其是在我国改革的转型期，一个强大的财政有利于保证改革的顺利进行。但是，随着我国市场经济体制的建立与成熟，随着社会资源配置的主体由政府转向市场，随着政府职能界限的清晰，政府在经济中的作用范围将会收缩，政府对财政收入的需求将会降低，因而烟草利税对政府的重要性也会降低。随着产业结构的优化与调整，烟草行业在国民经济中的地位会降低，烟草利税在财政收入中的比重也会有所变化。从烟草利税在财政收入中的比重来看，2001年烟草行业实现利税1200亿元，占财政收入比重已降至7.32%；2002年这一比重为7.40%，与1990年代中后期相比，已经呈现下降趋势。上述因素为我国烟草专卖体制改革创造了宏观体制条件，怎样由一种行政垄断状态转向市场寡头垄断状态，即怎样形成一种建立在竞争力基础上的寡头垄断格局，成为我们目前应该思考的问题。只是我们应该有充分的思想准备，在烟草市场结构优化的过程中，烟草市场的竞争会加剧，国家的财政收入一定时期内将会受到冲击。
（二）市场结构与产权结构
我国烟草企业即将面临国际烟草巨头的竞争考验，因而，如何提升我国烟草企业的国际竞争力成为问题的关键。企业竞争力所涉及的产业，是竞争的和开放的市场，在垄断和封闭的市场中，谈不上企业竞争，企业竞争力也就无从谈起。目前，我国的烟草企业基本上是国有企业，而国有企业与“政企不分”有着内在的、必然的逻辑。“政企不分”又是烟草市场低效率的制度性根源，如果不对烟草企业进行产权改革，仅仅依靠行政力量进行市场结构调整，不可能达到提升烟草产业竞争力的目的。
目前，全球烟草行业已经掀起了私有化的浪潮，各国对烟草市场的干预也越来越少，市场竞争也越来越充分。
（三）政府的作用
从世界各国烟草体制改革与烟草企业产权改革的经验来看，尤其是从日本烟草业的成功转型与台湾烟草业转型的失败来看，政府的作用不可忽视。具体到我国，政府至少在以下三个方面应发挥积极的作用：
第一，为中国烟草行业市场结构与产业组织的优化争取更有利的开放条件。产业竞争力的提升是通过市场竞争实现的，这需要时间。在这个过程中，我国烟草企业要面对国际烟草市场的竞争，而中外烟草企业的竞争实力差距又是悬殊的，因而，从公平竞争的角度来看，政府的干预是必要的。日本烟草公司早在1996年就涉足卷烟零售业，日本烟草公司在日本市场上成立了1000多个零售支店，推行纵向一体化战略，逐步加大对零售市场的控制能力，稳定零售市场价格，规范零售行为，推进由行政垄断到经济垄断的转变。自1998年以来，我国烟草行业实施了网络建设工程，将烟草公司的销售环节向下延伸到批发环节，力图形成“一个龙头放水”的市场销售格局。但是，目前销售网络的建设主体并非卷烟生产商，而是各级烟草公司。这样，卷烟销售网络建设作为一种市场策略行为，为地方专卖局对烟草市场的封锁提供了更为便利的条件。在我国现行专卖体制下，卷烟销售网络建设已经成为阻碍烟草市场竞争的负面因素。可以考虑由厂商独立建立自己的销售网络，并向批发、销售环节延伸。但这样又与现行烟草专卖体制发生冲突，改革现有专卖体制，解决好这一矛盾，也是增强国内烟草商抵抗外来冲击的重要内部条件。
第二，促进我国烟草行业的产权改革。国有企业只能是特殊企业，这是已被各国实践所证明了的，也是当今各国私有化浪潮的原因所在。对中国烟草行业来说，不进行真正的产权改革，市场竞争力不可能得到提升，通过行政力量形成的庞然大物并不能经受住市场竞争的检验，而只会将矛盾暂时地转移。要想真正增强我国烟草企业的竞争动力，必须有步骤地推行民营化改革。而政府作为现在烟草企业的所有者，将是这一进程的主要推动者。
第三，创造有利于市场竞争的专卖环境。虽然，目前世界上实行烟草专卖的国家越来越少，但WTO规则与烟草专卖并不存在根本性的冲突。目前的烟草专卖制度应该转换专卖的动力机制，将目前的区域专卖转变为行业专卖。为此，就必须弱化区域专卖的内在动力，这需要付出更多的监督成本，从而也可能影响财政收入。说到底，我国烟草专卖职能的扭曲，最终还是与政府的财政收入最大化导向联系在一起的。作者:济南市烟草专卖局（公司） 张达前
