我国转基因食品政策及其效应分析──兼论转基因大豆的进出口管理
转基因技术突破了自然资源的限制，大幅度提高了农作物的产量和品质，带来了全球农业的深刻革命，但转基因技术也因此在全球贸易格局中掀起一场轩然大波。围绕转基因食品的安全性问题，欧美两方长期以来争执不下。长期以来，在欧盟转基因作物受到严格的控制。欧盟国家在转基因作物研究和栽培方面处于弱势，种植面积仅占世界总面积的0.3%，在产量高、价格低的美国转基因作物面前，欧盟处于弱势。1998年10月以来，欧盟以转基因产品的安全性不能得到科学证明为由，冻结了新的转基因产品的上市。直到2002年12月初，欧盟各国环境部长同意新的转基因标识和追溯条例，这可能就意味著欧盟向转基因产品敞开了大门。2003年7 月22日，欧盟农业部长理事会通过了新的转基因产品条例，为取消欧盟4 年多来对转基因产品" 事实上的禁令" 铺平了道路。
美国是在转基因技术研究方面投资最多的国家，近几年有50% 以上的专利与此相关。同时，美国也是世界上转基因作物播种最广泛的国家，占世界转基因作物种植面积的70% ，达到5300万公顷。美国国内70% 的大豆、75% 的棉花和30% 的玉米都是转基因作物，利用转基因技术，美国每年可增加15亿美元的农业收入。美国较注重转基因产品的监管，2001年1 月出台了《转基因食品管理草案》，强制性地要求制造商必须在转基因食品进入市场前至少120 天，向美国食品与药品管理署（FDA ）提出申请，以确认此类食品与相应的传统产品相比具有同等的安全性。
转基因作物以较低的成本实现了优质高产，对解决吃饭问题和提高农业收益有重要意义，因此，在我国也受到高度重视。据报道，每年进入我国居民食物链的转基因食品已经超过2000万吨，主要集中于进口的大豆、玉米和油菜等品种。2001年5 月23日国务院出台的《农业转基因生物安全管理条例》是我国对转基因的核心法规，主要有六个方面的内容：1.农业转基因生物，指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品；2.农业转基因生物安全，指防范农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在风险；3.国务院农业行政主管部门负责全国农业转基因生物安全的监督管理工作；4.国务院建立农业转基因生物安全管理部际联席会议制度；5.国家对农业转基因生物安全实行分级管理评价制度、安全评价制度、实行标识制度；6.对研究与试验、生产与加工、经营、进出口、监督与检查、罚则等作了详细的规定。
2002年1 月5 日，我国农业部签发了三个农业法令──《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。要求从2002年3 月20日起，含有转基因成份的大豆、番茄、棉花、玉米、油菜等5 种农作物及其产品（如大豆油）需要标明转基因成份才能加工和销售。卫生部针对" 转基因加工食品" 的标识问题，2002年4 月8 日出台了《转基因食品卫生管理办法》，要求对" 以转基因动植物、微生物或者其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂" 必须进行标识
2001年6 月农业部颁布《转基因条例细则》，规定对进口的转基因产品需要进行安全测试，但相关安全测试需要较长周期，为了不影响正常的大豆贸易，2002年3 月11日，农业部发布《转基因安全管理临时措施公告》，规定临时措施有效期截止到2002年12月20日，在到期日之前，对有关转基因农产品的贸易问题实行《临时措施》，保证贸易的持续性。由于技术问题，在临时措施到期之前两个月，农业部又发文决定延期9 个月至2003年9 月20日，按照此公告的规定，还制定了进出口转基因农产品临时措施管理程序。2003年7 月16日，中国农业部又宣布延长到2004年4 月20日，这是自20 02 年12月20日以来第二次延长到期时间。
这一系列管理措施的出台，对转基因大豆的进口造成了重要的影响。《农业转基因生物安全管理条例》（简称《条例》）出台后的实施过程中，大豆供给出现了新的变化，行情出现了较大的波动。在2002年4 月以后，我国大豆进口曾出现了80天的停顿期。2002年1 至6 月份，我国大豆进口数量为325.8 万吨，比上年同期下降了45.4%.
《条例》对市场的影响较大，这是因为在实施细则出台前，由于大豆存在许多不确定因素，且交易成本增加，《条例》的实施无疑会改变廉价进口大豆的泛滥局面，在一定程度上缓解进口大豆对国内市场造成的巨大压力，从这一点来讲，对国内大豆市场具有长期利好作用。但是，《条例》的积极影响是有限度的，应该说《条例》是一种贸易壁垒，如果对进口大豆限制过于严格，势必会引起贸易争端，不利大局。
中国作为世界上主要的大豆进口国，依赖海外供应来满足国内一半的大豆需求。国内许多大豆厂家依赖进口大豆进行加工，" 洋大豆" 基本上来自美国、阿根廷和巴西三国，我国从这些国家进口的大豆几乎占进口总量的99% ，而这些" 洋大豆" 以转基因大豆居多，如果对进口大豆限制过严，可能会导致国内大豆供给不足。
2002年我国转基因食品有关法令颁布后，大豆进口量相对减少。2001年我国大豆产量为1540万吨，2001/2002 年度我国大豆进口量为1038万吨，比上年度减少22% ，因原料短缺，导致大豆市场剧烈波动，库存量/ 当年消费量为6.31%.2002年我国大豆产量为1690万吨，2002/2003 年度我国大豆进口量为11 31.5 万吨，同比下降19% ，但仍是历史上第二个进口最多的年份，大豆及其制品市场价格剧烈变动。2003年1-6 月，我国进口大豆达1015万吨，接近上年全年水平。
我们可以看出，当前转基因产品的焦点主要集中在转基因大豆进口方面，而我国转基因政策的效应表现为两个方面：一是控制转基因大豆的进口量，二是提高国内非转基因大豆的消费需求量。但由于我国是世界上大豆的生产大国（年均在1500-1700 万吨）、进口大国（年均1000-1300 万吨）、消费大国（年均3000-3400 万吨）、压榨大国（年均2200万吨左右，实际能力5000万吨），因此转基因政策就有可能产生一些负作用，主要表现为：容易损害国内大豆压榨厂的利益，导致其加工不足；由于国内对畜禽和食油需求的提高，易导致国外大豆加工品豆粕（饲料）、豆油大量涌入；容易诱发国家之间新的贸易纠纷和冲突。随著欧盟对转基因产品解禁，中国的转基因政策也应相应作一些调整，但转基因标识制度不应改变。
综上所述，笔者对如何加强转基因大豆管理提出如下建议：
1.进一步完善我国转基因管理政策，使之更符合中国国情。针对我国是一个大豆生产大国、进口大国、消费大国、加工大国的实际，制订相应的政策，考虑到大豆的生产者、经营者、加工者、消费者等多方面的利益，同时又要适应转基因产品将被世界所接受的大趋势
2.适当进口转基因大豆，采取来料加工的形式" 大进大出".我国是畜牧业生产大国，肉类产品具有出口优势，因此对豆粕饲料需求量较大，城乡居民对大豆、豆油消费量也较大，我国大豆、豆油、豆粕整体消费水平已经进入平稳发展阶段。而当前我国大豆生产量不能够满足消费需求，因此适当进口转基因大豆是必要的。鉴于我国大豆加工能力严重过剩，一方面应进行控制新建大豆加工企业，同时进行结构调整，整合生产能力；另一方面主动参与国际市场竞争，发挥现有的大豆加工能力，进行转基因大豆来料加工，出口大豆制成品、豆粕、豆油等，参与到亚洲乃至全球国际经济的大循环中。
3.尽快上市能够发现国内油用大豆市场价格的黄大豆2 号期货合约。当前大连商品交易所已经上市了黄大豆1 号合约，由于禁止转基因大豆的交割，而将大部分油用大豆排斥在外。美国芝加哥市场上的大豆期货虽然能够代表美国油用大豆，但却不能代表我国国内油用大豆市场，从本质上来说，美国油用大豆和中国油用大豆，虽然都是油用大豆，但并不是同一个市场，芝加哥价格走势甚至会与国内油用大豆走势相反，因为中国油用大豆供应量的增加往往伴随著美国油用大豆国内供应量的减少。在国内缺少油用大豆期货的情况下，芝加哥期货价格常常会误导国内企业的进口行为。因此当务之急是上市能够发现国内油用大豆市场价格的黄大豆2 号期货合约，使之成为调控大豆进出口的价格信号，成为许多大豆加工厂进行套期保值的工具。
4.适时采用政府采购或抛售国家储备调控市场，以保证国内市场稳定。依据当前市场情况，我国大豆年均进口量超过1300万吨时，市场会出现疲软，年均进口量低于1200万吨时，又会出现价格剧烈波动。因此国家根据市场情况，在供大于求的情况下，采取政府公开采购，在供不应求的情况下，采取政府公开抛售。今年7 月底，我国针对大豆需求量增大、可供量不能够满足消费者需求、市场价格上幅攀升的情况，国家抛售80万吨中央储备大豆，这是我国进入WTO 后首次引入市场手段调控粮油价格，具有重要意义。
5.通过转基因标识制度提升国产非转基大豆的" 含金量".在开放经济条件下，主要通过转基因标识制度，给消费者知情权和选择权，这既符合国际惯例，又可以保护国内非转基因大豆产业的发展，但国产大豆的真正发展还有待于提高产品的品质和产量。
6.根据市场预警系统，加速或放缓发放大豆进口许可证速度。按照世界惯例，建立转基因市场预警系统，根据国内外市场需求，合理调整大豆进出口许可证发放速度，避免集中进出口给市场带来的波动。
