我国将于明年取消特种烟草专卖零售许可证的消息公布后，各方面对我国烟草专卖制度的改革又一次表现出浓厚的兴趣与期待。
为此，《中国经济时报》专门约请中国社会科学院法学研究所周汉华教授撰文，对烟草专卖制度改革发表见解。周汉华教授近年来积极参与了行政审批制度改革、行政许可法的制定以及许多部门的审批改革方案设计、论证与审核工作
烟草行业在居于全国第一利税大户的同时，与其他行业一样面临着许多深层次的问题值得研究。烟草专卖行政审批制度究竟应该怎样改革，在坚持专卖专营的体制下，怎样引入市场竞争机制就是烟草行业值得深思的问题之一。
加入世贸
挑战烟草专卖制度
中国加入世贸组织（ＷＴＯ）后，对烟草专卖行政审批制度提出了挑战。目前，中国主要依靠行政审批实现对国内市场与国内卷烟工业的保护，其典型的表现形式是《烟草专卖法实施条例》第六条分别规定的零售许可证与特种经营企业许可证，通过对外国卷烟零售点的事前控制机制来保护国内市场与国内卷烟工业，外国卷烟在我国卷烟销售市场上的比例一直控制在１％至３％之间。
除此之外，由于中国烟草进出口集团公司是中国烟草总公司的全资子公司，而国外卷烟进口必须由中国烟草进出口集团公司专营，总公司因此还可以通过资产纽带尤其是人事任免权实现对进口总量的宏观调控，保护国内市场和国内卷烟工业。
然而，随着我国加入ＷＴＯ，上述保护机制面临着严重的挑战。根据ＷＴＯ所确立的“国民待遇”原则，中国对外国卷烟零售设立的特种许可证制度在入世谈判中已经遭到其他成员的批评，我国政府已经承诺要在入世后两年内取消特种经营企业许可证。
同时，随着中国烟草进出口集团公司现代企业制度的逐步完善和独立利益需求的进一步加强，总公司继续通过传统的人事任免方式或者行政手段对其进出口业务进行总量控制，必然会影响其独立法人地位和经营的积极性，也有违ＷＴＯ的原则与规定。
因此，在我国政府已经承诺降低进口卷烟的关税和取消进口卷烟许可证与配额制度，在国内卷烟市场与国内卷烟工业可能面临国外卷烟企业巨大冲击的背景下，烟草专卖行政审批制度正面临着两个巨大的挑战或者转变：一是要实现从单纯的事前行政审批控制手段到事前、事中、事后多种监管手段的并用，其中，非常重要的事后控制手段包括诸如反倾销、反垄断、产品责任、民事诉讼惩罚性赔偿等机制，许多情况下它们可以替代事前审批机制，效果也要比审批好。
二是要实现从直接的市场份额控制到通过消费者保护、产品安全性标准的间接市场控制的转变，即从传统的许可证、配额控制到符合ＷＴＯ规则的技术壁垒控制的转变，大量采用技术与安全标准。
尽管国外卷烟在中国市场上的销售价格远远低于国际市场上的价格，具有明显的倾销特征，但我们仍然缺乏相应的反倾销机制，虽然国外已经出现了消费者通过民事诉讼获得巨额赔偿的事例，但我国民事诉讼制度则缺乏这种制度安排，难以对国外卷烟企业形成威慑作用。
同样，我们现行的审批项目几乎没有涉及到技术标准与安全标准等方面的内容。因此，如何在加入ＷＴＯ后，充分培育这些新的机制，以保护国内市场和国内卷烟工业，并进而实现整个烟草行业行政管理方式的深刻转变，是对烟草专卖行政审批制度最为迫切的挑战。
未能针对不同类型审批
设计不同形式的运行机制
烟草行业行政审批权覆盖从烟叶种植、烟机管理、卷烟纸管理、企业技术改造、卷烟进出口、一直到卷烟的生产、批发与零售，实现了对整个产业链，上、下游的全面管理。
显而易见，产业链中不同的环节具有很大的差别，审批权的运用也应相应地有所区别，不能将管理１００多家烟厂的方法简单地套用到对３００多万卷烟零售商的管理上，否则必然会造成管制失灵，市场混乱，腐败滋生。
到目前为止，烟草行业的审批权还未能体现《行政许可法》对不同类型的行政许可划分原则。目前设计的审批运行机制，基本上仍停留在传统的审批框架内，行政机关具有很大的自由裁量权，诸如拍卖机制、核准机制、登记机制尚未引入到审批运行环节之中，难以完全杜绝以权谋私、以烟谋私和腐败现象。
审批的有效性
与权威性亟待加强
尽管烟草行业实行的是统一领导、垂直管理、专卖专营的体制，对烟草专卖品从上游到下游的诸环节均设立了严格的行政审批制度，但是，烟草行政审批的有效性一直是制约行业发展的一个重要问题。
现实生活中，无证运输、无证进货、违法收购烟叶、无证批发、无证生产、超计划生产、无特零证经营、乱渠道供货、乱渠道进货、走私、无证零售、地方保护主义等现象相当普遍。
每年“假私非超”４种烟占据了１／１０以上的市场份额，破坏了专卖体制的权威性，也侵害了合法企业的利益，造成国家税收的流失。
这些现象的形成有非常复杂的原因：
我国目前的财税体制，尤其是以增值税与消费税为主的生产环节税收体系，使烟草行业税收的８０％征收于生产环节，２０％征收于销售环节，结果是只鼓励生产，不鼓励销售。
一些地方政府为了扩大本地财政收入，默认、鼓励甚至命令本地企业超计划收购、超计划生产，而对外地卷烟进入本地市场销售设置重重障碍。导致各种违法违规现象屡禁不止，使国家统一的专卖政策被地方保护主义分割，影响到审批制度的有效性与专卖体制的权威性。
由于烟草行业尚未普遍建立现代企业制度与独立的政府监管制度，仍然延用了政企不分的传统管理体制。有的地方甚至延续了“三合一”的体制，烟草局、烟草公司与烟厂三位一体，政企不分，政监不分。作为政府机关的烟草行政管理部门既当运动员，又当裁判员，必然导致只重视经营、忽视专卖管理的倾向，一定程度上影响了执法的公正性和独立性，难以摆脱各种外在因素对执法过程的影响，造成执法疲软。
近年来，虽然烟草专卖行政部门建立了一支近５万人的烟草专卖执法稽查队伍，但由于《烟草专卖法》与《烟草专卖法实施条例》对烟草专卖行政管理机关的授权不足，致使烟草管理机关的独立执法能力与监管手段受到极大的限制，在一定程度上影响了执法的效果。
改革审批制度
提升竞争力
一般而言，审批权高度密集的行业均是垄断性的行业，行业的集中度较高，能够获取垄断利润，占据较大市场份额。但以这些标准衡量中国烟草行业，很容易发现在高度密集的行政审批权与行业集中度之间并不存在正相关关系。
经过多年的调整和关闭，目前连同计划内地方烟厂在内仍有１５４个工厂生产卷烟，其中，年产量５０万箱以上的仅１５个，年产量３０－５０万箱的２４个。卷烟工业税收的８２．７％、利润的９９．８％，是这些骨干企业创造的，而这些工厂的卷烟年产量还不到全部的２／３。众多的小烟厂只能勉强维持低水平的生产，许多是常年亏损经营。
烟草专卖行政审批制度，对于行业集中度低的现状有着直接或者间接的责任。首先，由于现行的卷烟生产年度总产量计划采用的是基数法，以省为单位，由国家计委下达。这种方式无形中固化了各省之间既有的利益格局，使烟草行业实际上出现了电力行业中也存在的那种“省为壁垒”现象，总产量计划变成了保护落后与地方利益的“大锅饭”。
其次，对于烟草生产企业经营过程中的合理增减需要，仍要由省级烟草专卖局或者国家烟草专卖局进行撮合或批准，价格也由烟草专卖管理机关确定，由此限制了优势企业通过市场化方式进行扩张的能力，无法发挥市场配置资源的作用。
另外，审批环节过多不仅导致管制成本上升，使烟草企业不得不支付额外的管制成本，影响其效率与效益，也使烟草企业习惯于审批所带来的诸多好处与便利，竞争意识与能力下降。
因此说，中国烟草行业的专卖行政审批制度，已到了非改不可的地步。
现行烟草专卖制度改进建言
《烟草专卖法》规定了烟草行业实行专卖专营管理制度，因此，在国家相关政策作出改变以前，在相当长的时期里还需要继续坚持专卖专营制度以及与之相适应的审批管理制度。同时，应对现行的专卖行政审批制度进行改革，引入和完善市场竞争机制，逐步建立起适应社会主义市场经济要求的烟草市场体系。
以市场化替代行政审批
烟草行业每一个环节均设置行政审批的根本原因，在于缺乏宏观调控的市场化手段。如果能有足够的市场化调控手段，通过市场本身就可达到宏观调控的目标，也没有必要再借助行政审批的方式进行管理。
在这方面，烟草专卖管理部门一直致力于卷烟销售网络的建设，争取以市场手段替代行政审批管理方式。实现从行政垄断向经济垄断，从管理到服务，从行政审批管理到市场化方式调控的诸多深刻转变。
继续推进政企分开
据介绍，近年来，烟草行业已经逐步按照市场经济发展和建立现代企业制度的要求，在坚持专卖体制的前提下，按照市场经济规律，推进政企分开的进程。
目前，烟机制造与进出口经营领域已经按照现代企业制度的要求进行了企业重组，建立了符合公司法的法人治理结构。但应继续稳步推进现代企业制度改造，理清资产关系，逐步以资产纽带达到宏观调控目的，替代行政职能。
在现代企业制度和资产纽带真正建立起来之后，可酝酿将专卖管理机关与生产企业、批发企业机构分设，职责分开，分灶吃饭，利益脱钩，不该管的坚决不管。政企分开后，企业的经营自主权范围内的行政审批事项可以由企业自主决定，不需要由烟草专卖机关审批。
扩大市场化手段运用范围
１９９４年，国家烟草专卖局提出了“卷烟生产计划省际间调整”的方案，即将生产效益差的省市卷烟生产指标调整给效益好的省市，并由使用指标的省市按低价供给出让指标的省市一定比例的优质卷烟作为补偿。
这种做法在一定程度上解决了计划指标分配过程中的平均主义现象，使优势地方与企业能够通过一定的市场化方式扩大生产规模，占据更大的市场份额。然而，这种做法存在的弊端也很明显：一是固化了计划初始分配过程中省际间的既得利益，加剧了地方保护主义。二是在计划调整的具体运行过程中仍然未能充分实现市场配置资源的基础性作用，不能摆脱各种形式的人为干预，加大了优势企业的市场交易成本。三是各种缺乏竞争力的企业可以继续依靠计划指标分配体制长期存在下去。
如按市场化运作，在生产计划的初始分配环节，可在基本维持目前计划分配体制的前提下，考虑每年以一定的增量指标或年度计划中留出一定比例，以拍卖或者招标的方式，由国家局直接配置给中标优势企业。
这种做法既不会影响目前的既得利益格局，又能使优势企业直接从一级市场获得生产计划，大大减少了优势企业的交易成本。随着这种方式的成熟和企业适应力的加强，可逐步加大拍卖方式的使用比例，使市场机制在配置计划指标的过程中发挥更大的作用，直至最后完全以市场化的方式来配置计划指标。
在计划调整环节，应在加强烟草专卖管理机关宏观调控能力的基础上，逐步减少对企业间计划调整活动的直接干预，充分发挥市场发现价格的功能，实现资源的有效配置。
建立烟叶市场化调节机制
在一定时期，控制烟叶种植的总量仍然必要，否则，很容易出现一放就乱的局面，影响整个烟草行业的效益，造成烟叶的过剩。
鉴于烟叶与卷烟的特性不同，控制方式也应有所区别，不能简单地采用行政控制或高度计划的方式实现总量平衡。从长期看，烟叶的种植与收购等环节，应逐步实现由市场调节。烟叶同棉花、油菜等经济性农作物一样，都是为后工序工业生产产品提供原材料，因此也应该采取棉花、油菜等经济性作物生产管理及经营方式。
零售许可证竞争性发放
烟草制品零售许可证的发放可以在坚持合理布局原则的前提下，探索竞争性的方式，实现管理方式的变革。这种竞争性的发放既可以是拍卖，也可以是其他形式。
竞争性发放零售许可证可实现发放的公平、公正与公开，限制烟草专卖管理机关及其他行政机关的自由裁量权，建立良好的卷烟销售网络。鉴于这方面的工作没有经验，可选择少数地方先行试点，逐步推广。
分类规范行政审批程序
由于烟草行业行政审批涉及面广，应进行必要的分类，并各自设计相应程序。规范现行行政审批程序中重要的一环是要明确审批标准，使相对人能够形成合理的预期。
对于烟草专卖管理机关而言，标准明确后，也意味着审批方式的改变，许多原来需要通过审批的事项完全可变成为核准事项或者登记事项，减少烟草专卖管理机关的自由裁量权，从源头上防止权力滥用。
可以首先尝试对零售许可证进行核准发证探索，根据人口、距离、销量等指标，确定合理布局的结构、零售点的总量及大致位置，然后确立零售许可证申请人应该具有的基本条件，并将有关信息通过网络或其他方式公开，按申请人申请的先后顺序发放，规定办结的合理时限。
在这方面，包括重庆、上海、江苏、浙江等地已在实际工作中逐步明确了合理布局的具体标准，为其他地方的改革提供了许多有益的经验。
培育事中、事后监管制度
烟草行业传统的审批管理方式面临着越来越大的挑战，亟须培育各种形式的事中、事后审批替代机制，以维护烟草市场的公平竞争秩序，实现对国内市场与国内产业的保护。
与事前机制的行政审批相比，反垄断、反倾销是两种不同形式的事后机制，其优点在于既能保证市场竞争的充分进行，又可防止垄断和倾销行为。就执行而言，可保证执法的统一性。
要抵御跨国烟草巨头对我国烟草市场的冲击，必须尽快建立我国有效的烟草反垄断制度与反倾销制度，保护国内产业与市场。为保障反垄断、反倾销机制的有效运行，需要逐步建立产业损害预警机制，追踪国外产品对中国市场的扩张战略与渗透程度，并及时作出调整和反应。
目前，我国传统的民事赔偿制度主要建立在过错责任原则之上，赔偿标准偏低，难以对烟草企业的危害健康行为产生足够的威慑。建立惩罚性民事赔偿制度，需要从传统的过错责任原则发展到危险责任原则，加大惩罚性赔偿的力度，由此实现从审批控制到诉讼控制方式的转变。
这种替代不但可以大量减少行政审批的数量和行政执法的负担，而且可以促进人们的法治观念和权利观念，推进市民社会的形成。
消费者权益保护已经成为全球化的发展趋势，也对烟草行业行政管理方式的变革提出了新的要求。尽管《烟草专卖法》明确规定了烟草专卖管理机关负有维护消费者利益的责任，但我们对如何运用技术与安全标准保护国内市场和国内产业却做得很不够，尤其是对如何从技术与安全角度控制混合型卷烟缺乏研究。
加入世贸组织后，烟草专卖管理部门如何履行保护消费者权益的法律责任，并通过技术与安全保障措施维护烟草市场的公平竞争秩序，是烟草行业必须解决的一个战略性问题。(周汉华)
