高明华：论国有企业分类改革和分类治理

一、国有企业改革得与失以及分类改革的必要性

30多年的国有企业改革，收到了显著成效，概括起来有两个方面：一是国有企业效率得到提高。以中央企业为例，2002年到2012年，中央企业营业收入年均增长20.9%，实现利润年均增长19.9%，上缴税金年均增长17.9%；位列“全球500强”的中央企业数量从11家增至42家。在应对全球金融危机的过程中，国有企业也起到了中流砥柱的作用，为中国经济率先企稳回升做出了重要贡献。二是国有企业的垄断程度降低，市场化水平得到提高，布局得到一定的优化。在典型的竞争性行业，国有企业已经部分退出，或者占有的股份比例大幅度减少；在一些竞争性行业，尽管国有企业仍然在控制经营，但竞争水平已经得到提高；不少原先由国有企业独家垄断的行业，也开始允许非国有企业进入。

但是，中国国有企业的分布仍然非常广泛，几乎遍及所有行业。以上市公司为例，根据北京师范大学公司治理与企业发展研究中心“中国公司治理分类指数数据库”，在2012年2314家上市公司样本中，国有控股公司占41.83%（2008年为47.80%），尽管国有控股上市公司所占比例一直呈下降态势，但其控制的资产和营业收入却仍分别高达81.7%和82.5%。在2012年上市公司涉及的18个行业中，国有控股公司分布在其中的17个行业，分布之广可见一斑。

30多年的国有企业改革，基本上走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则，以国有资产规模或资产增值的最大化来推进国有企业改革，这种改革导致两个方面的后果：

其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业却没有市场化或市场化程度很低，如电信、钢铁、路桥建设等。由于市场化程度低或者垄断程度高，一方面导致国有企业创新动力不足，成本控制不力；另一方面则由于价高质次（包括低服务），国民福利被剥夺而不断引发公众不满。以2013年《财富》世界500强中的第4、5位为例。第4位是英国石油公司，其营业收入和利润分别是3864.63亿美元和257亿美元；第5位是中国石化，其营业收入和利润分别是3752.14亿美元和94.53亿美元。可以看出，中石化的营业收入是英国石油的97.09%，相差无几；但中石化的利润却仅仅是英国石油的36.78%，相差很大。按理说，西方发达国家的劳动力成本很高，而中国的劳动力成本却很低，那么，差距在哪里呢？答案无怪乎两个：一是技术水平低，二是成本控制不力（包括可能的腐败或国有资产流失），这是缺乏竞争的必然结果。  

其二，一些不应该市场化的行业却在极力推进市场化，国有资本盲目退出，如公共交通、医疗卫生、义务教育等，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，即使没有市场化，也把追求利润放在首位。这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。

国有企业的本质属性是什么？从国有企业产生的历史看，国有企业并非首先产生自社会主义国家，而是西方市场经济发达国家。在市场经济发达国家，国有企业是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。

然而，中国国有企业改革中，却错误地把“赚钱”作为国有企业的主要目的，甚至是唯一目的。其实从世界范围看，市场经济越成熟的国家，国有企业越是坚守公益领域，其市场化程度越低；而在竞争性或盈利性领域，国有企业则越少，基本上是民营企业的天下，市场化程度非常高。如英国的铁路运输，其在1994年开始进行私有化改革，但在改革之后的1997-2002年五年期间，接连发生了13起严重事故，其原因在于：一是负责信号系统和负责运输的私有公司之间缺乏沟通；二是负责该线路运营的泰晤士列车公司认为更新火车事故防御系统的费用大于事故发生后的赔偿，宁可进行事故后的伤亡赔偿，也不愿意进行安全系统改造。由于事故频发，英国铁路私有化最终以政府重新收回国有而结束。

显然，国有企业改革的成败不在于能否“赚钱”，或者赚多少钱。换言之，国有企业改革的目的不是国有资产规模或国有资产增值的最大化，而在于尊重国有企业的本质和发展规律，实现国民福利的最大化。

不过，也必须认识到，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了30多年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业的经济带动作用。另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的工具，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。

这意味着，在中国社会主义市场经济的初级阶段，同时存在着不同类型的国有企业。不同类型的国有企业，它们的地位和目标不尽相同，在市场经济中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能。因此，国有企业改革和治理应该针对不同类别的国有企业，有的放矢。这种分类分析既有助于对不同类型国有企业的绩效进行考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国有企业的改革方向，这对于国有企业改革和发展，乃至宏观经济稳定运行具有重大的理论意义和实践价值。  

（一）国有企业类型及功能

基于中国国有企业布局的广泛性，我们可以从两个维度对国有企业进行分类。一是目标维度，是公益导向还是利润导向；二是经营维度，是垄断还是竞争，这样将所有国有企业放在一个2×2的矩阵中（见下图）。

基于两个维度的国有企业分类

由于以公益为导向的企业不可能处于竞争领域中，因为不盈利只做公益的竞争性企业是难以维系的，因此，现实经济中不可能存在竞争性公益企业，实际只存在以下三种类型的国有企业：

第一类是公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这类企业应被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，即不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。

第二类是竞争性国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等。这类企业以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但其自觉提供公共服务是履行社会责任的行为，应予鼓励。

第三类是垄断性国有企业，具体又包括自然垄断类国有企业和稀缺资源类国有企业。

自然垄断类国有企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，因为这类企业具有成本递减性，因此价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平。这类国有企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚。

稀缺资源类国有企业，如石油、黄金等，为防止稀缺资源过度耗竭，保证资源利用的可持续，也必须由国有企业来经营。不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定；另一方面，为防止企业过度开发，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业可以赚钱，但赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。

总之，对于垄断性国有企业，应该以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证国民福利最大化。  

（二）不同类型国有企业改革方向和治理机制设计

由上述国有企业类型及功能分析可以看出，国有企业不是同质的，不同类型的国有企业存在异质性，其目标和经营方式是截然不同的。因此，国有企业改革切忌一刀切，必须分类改革，分类治理。

1．公益性国有企业

公益性国有企业的作用是直接提供公共服务，而非盈利。就此说来，把这类企业称之为“