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专家解读食药监管机构改革20年变迁:从“垂直分段”到“属地整合”

时间:2018-3-13 14:26:18 来源:经济观察网

     国家食药监管部门迎来又一次机构改革。根据3月13日公布的国务院机构改革方案,国家食品药品监督管理总局纳入全新组建的国家市场监督管理总局。

当天,十三届全国人大一次会议召开第四次全体会议,听取国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明。

方案提出,组建国家市场监督管理总局,承担国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。

国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉认为,此次机构改革“大市场-专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键:食品安全监管的协调力和综合性,药品监管的特殊性和专业性。

事实上,从1998年国家药监局的成立,到2018年这一轮最新的机构改革,中国食药监管体制正在日趋完善。

胡颖廉对经济观察网记者说:“1998年国家药监局成立,标志着中国现代意义上食药监管的兴起。近20年来,食药监管体制几经变迁,总体经历了从‘垂直分段’向‘属地整合’的转变。”

新挑战

方案提出,将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。同时,组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。

不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。

考虑到药品监管的特殊性,还将单独组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理,药品监管机构只设到省一级,药品经营销售等行为的监管,由市县市场监管部门统一承担。

“本轮食品药品监管机构改革真正体现顶层设计,超脱部门搞改革,超越监管看安全,是新时代的新气象”,胡颖廉认为,任何改革方案都有优势和挑战。“大市场-专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键:食品安全监管的协调力和综合性,药品监管的特殊性和专业性。

总体上说,是目前市县普遍采取市场监管综合执法的前提下,用“小折腾”获取“大红利”的方案,一定程度上有利于监管统一性。这一方案面临的最大挑战是食品药品安全监管的专业性如何保障,这也是过去基层综合执法改革带给我们的最大思考。

改革从纵横两个维度调整监管体制,一是科学划分机构设置和职责,在强化综合执法的同时,强调专业的事由专业的人来做,所以单独组建国家药品监督管理局;二是合理界定中央和地方机构职能和权责,解决上下一般粗的“权责同构”问题,所以药品监管机构只设到省一级,带有一定垂直管理的意义,与市场监管分级管理相区别。

不过,需要注意的是,大市场不是大工商,药品监管也并没有回到2013年之前模式。“我们对改革的理解不要停留在机构拆分、合并、重组的狭隘视角,更不存在‘谁并入谁’的问题,而是国家治理现代化背景下的机构范式革新。”胡颖廉说。

溯源

早在1998年时,为适应建立社会主义市场经济体制转变政府职能,实现政企分开的要求,国务院曾组成部门进行了全方位的机构改革,撤销专业管理部门,加强综合经济管理部门。

同年国家药品监督管理局诞生。如今,经过一系列食品药品安全事件后,国家通过调整体制、修订法律、创新政策、增加投入回应社会诉求。这其中,体制调整和机构改革经历了从“垂直分段”模式向“属地整合”模式的演变。

胡颖廉对经济观察网记者表示,2001年中国实行药品监管省以下垂直管理,2003年机构改革时组建国家食品药品监督管理局,明确质监、工商、卫生分段监管格局和食药监综合协调职责。

在大部门制的背景下,2008年国务院机构改革将国家食药监局作为卫生部代管的国家局,并调整食品药品监管省以下垂直管理体制,实行属地分级负责,强化地方政府负总责,同时将食药监与卫生部门在食品安全领域的职责进行对调。

他认为,十八大以来,随着经济社会变迁和食品药品安全风险变化,机构改革呈现鲜明的新时代特色。

具体来看,2013年启动食药监管机构改革以后,各级政府整合质监、工商、食药监部门的食品安全监管机构和队伍,相对集中监管,解决了“九龙治水”这一基础性难题。

同时,2014年进行市场监管综合执法改革,一些地方在市县两级推行市场监管部门“多合一”。

“上述两项改革原本是并行的,但地方在财力、编制、机构数、时间等约束下‘两步并一步走’,采取了工商、质监、食药监等部门成建制整合成市场监管局的做法,”胡颖廉说:“这一方面充分利用原工商体系的完整性,解决了食药监在乡镇基层缺乏机构和队伍的问题;另一方面又解决了工商、质监下放到地方后政府工作机构数量增多,以及工商职能调整后机构和队伍重新定位的问题。”

客观而言,改革有利于解决职能交叉,充实监管力量,提高监管覆盖面,发挥监管资源规模优势,加强基层机构和队伍建设。

然而,综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议。食品药品安全具有很强的专业性和技术性,是最大的民生和最基本的公共安全,需要站在人民健康、社会稳定的高度来看待。个别地方在体制改革中没有突出食品药品安全监管水平和能力,单纯追求机构合并,异化了改革初衷。

相关报告指出,综合执法改革在一些地方弱化甚至边缘化了食品安全监管职能,综合执法改革使得药品监管力量有所弱化,监管人员多由其他部门划转,人员老化、专业知识匮乏,专业人员流失较严重。

此外,地方政府决策还存在一定程度的模仿和跟风。强大的产业与强大的监管互为支撑。按照一般规律,农牧业生产和食品药品生产加工规模大的地区应当单设食药监管机构,实现监管与产业相匹配,而现状并非如此。

胡颖廉通过一系列研究了解到,各地综合执法改革具有明显的政策扩散效应,地理因素是最重要的影响变量,截至2017年2月,全国有约三分之一的副省级市、四分之一的地级市、三分之二的县实行了市场监管综合执法,一半以上采取工商、质监、食药监“三合一”,还有的是“四合一”“五合一”模式。

目标

历经多年的食药监管机构改革,即将迎来新的变化。

随着社会变迁,中国的食品安全风险和形势也在发生变化。要解决的问题不同,其理念、机构、手段也需要发生相应变化。

胡颖廉表示,多年来,为了构建更完善的食药监管体制,监管层频频就调整体制、修订法律、出台政策、增加投入展开动作,在这其中,体制和机构调整便是最重要的动作之一。

方案表示,改革市场监管体系,实行统一的市场监管,是建立统一开放有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制,推动实施质量强国战略,营造诚实守信、公平竞争的市场环境,进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管,让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心,方案提出,将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。

其主要职责是,负责市场综合监督管理,统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制,组织市场监管综合执法工作,承担反垄断统一执法,规范和维护市场秩序,组织实施质量强国战略,负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管,统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

胡颖廉认为,后续政策落地应注意三个方面:第一是事权科学划分,基于食品和药品在产业基础、风险类型等方面差异,药品上市前监管权尽量集中,食品生产经营和药品经营销售日常监管权适当下沉;第二是改革因地制宜,可赋予省级改革自主权,食品药品产业集中的地区,还是可以允许单独设立食品药品监督管理局;第三是监管人员积极性保障,地方机构改革要充分考虑基层一线监管执法人员诉求和利益,这对于经历了多轮改革的食药监管人员尤为重要。


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