国家食品药品监督管理总局近日发布了《网络餐饮服务监督管理办法（征求意见稿）》，其中对网络餐饮服务存在的诸多问题进行了规范，不仅明确了餐饮服务提供者的资质问题，也明确了第三方平台的责任。这些规定能否彻底根治当前的网络餐饮乱象？还有哪些改进之处？《法制日报》记者与业内专家展开了对话。
对话人
中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授 朱 毅
中国人民大学法学院博士后、食品安全治理协同创新中心教席研究员 孙娟娟
出台监管办法势在必行
记者：国家食品药品监督管理总局发布了《网络餐饮服务监督管理办法（征求意见稿）》，明确规定利用互联网提供餐饮服务的，应当具有实体店铺并依法取得食品经营许可证。
朱毅：网络餐饮这种新生业态，虽说成长的烦恼不少，但迄今为止还没发生过重大的食品安全事故。这当然可以归为运气不错，但我们居安思危，防患于未然是必须的，网络餐饮到了该规范的时候了。此番出台监管办法是势在必行，规范治理网络餐饮的小、散、乱、脏、差、鱼龙混杂，避免和杜绝大范围食品安全问题爆发的可能风险。国家此时出手，也是在保护一个新兴行业。
孙娟娟：在《网络食品安全违法行为查处办法》的基础上进一步出台针对网络餐饮服务的监督管理办法，一则是反映了这个行业发展的迅速和其对政府规制提出的挑战；二是体现了一种压力型立法，即去年媒体大量曝光了网络餐饮的安全问题，对此，通过立法强化监管也能表明主管部门关切群众诉求的态度；三是一些地方政府都已尝试了针对网络餐饮监管的立法，对此，国家层面的立法在总结地方经验的基础上也能更好地推进这一立法和地方执法的协调性，进而避免地方立法的差异给网络餐饮服务第三方平台提供者和网络餐饮服务提供者增设过重的合规负担。
“互联网”范围还需明确
记者：一份报告显示，2016年我国外卖O2O市场规模达1524亿元。与此同时，外卖行业中出现了鱼龙混杂的局面。今年1月，北京食药监局对外发布消息称，225家网上订餐店铺因“无证”被下线，涉及平台包括美团、饿了么和百度外卖。
孙娟娟：就亮点而言，此次征求意见稿应对的都是目前在实务中存在的突出问题，包括资质审查不严、餐饮信息失真、平台自我规制不利、送餐环节存在安全隐患等。对此，此次征求意见稿作出了相应的要求，分别包括针对资质审查环节的实地审查要求、保障商家信息披露一致性的义务、通过抽查和监测履行平台对入网用户的管理方式以及对送餐的安全要求和处罚规定。
就实际情况而言，随着互联网的创业风潮，通过网络提供餐饮的隐患不仅在于那些进入网络食品交易第三方平台的“黑作坊”，也存在于利用社交平台的私人定制、家庭厨房等。对此，征求意见稿第八条规定，利用互联网提供餐饮服务的，应当具有实体店铺并依法取得食品经营许可证，按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。相应的，如何理解该条款中的“互联网”？是彰显了主管部门打击所有无证经营的餐饮服务吗？如果是，又该如何一并纳入对社交网络中的餐饮服务行为？这些问题还需明确。
在引导基础上定标准
记者：外卖市场乱象频出，必须有主体承担责任。从根本上看，外卖平台负有不可推卸的责任。正是平台迫于投资方及扩张市场的压力，才会对平台上的无证、假证外卖商家睁一只眼闭一只眼，最终随着平台规模的扩大，导致一发不可收拾。正因如此，很多人对征求意见稿抱以很多期待。
孙娟娟：尽管此次征求意见稿的严格要求会成为平台扩展线下业务的门槛，进而提高线上业务的安全保障和诚信服务，但是，法律法规本身的精细化不足也会影响到法律法规的可操作性，比如，如何实现对包括社交网络在内的互联网餐饮服务的监管。
事实上，缺乏规范精细化这一问题也存在于平台履行实地审查、开展抽查和监测等要求中。在目前的食品安全监督管理中，政府部门对上述职能的履行都有能力培养、程序要求和救济渠道的安排，而当平台在履行上述针对入网用户的责任时，其履职的边界在哪儿、方式如何？存在冲突、争议时，如何保障平台不滥用上述管理方式侵害用户权益？毕竟，一个业态的良性发展不仅仅只在于保护消费者的利益，商家利益受到损害、行业萎缩也会影响消费者对多样餐饮的选择，而过重的合规要求所产生的成本也会转嫁到消费者身上。
朱毅：不能期待一个管理办法就能“一夫当关万夫莫敌”，监管办法总是带有滞后性的，只能说在很大程度上减少了网络餐饮的食品安全风险。
网络餐饮已飞入寻常百姓家，本着帮扶之心去规范这个新兴餐饮业态，是监管部门的应有之义。现行法规还有模糊地带和执法盲区，不必着急，在鼓励引导的基础上来定标准立规矩，放水养鱼胜过关门打狗。
网络餐饮监管需与时俱进
记者：不可否认，国内已经出台很多对于网络订餐平台的监管政策，但仍有人指出监管不力甚至疲软，甚至被指存在“多为监管部门的查处制度，未能对平台的责任、义务做出细致划分，监管力度仍有待加强”的问题。
孙娟娟：资质审查、现场核查、定期或不确定的抽查和监测都是传统的监管方式，其是否能够有效保障食品安全也在官方监管中存在一些质疑。对此，不能仅仅只是扩张这些传统的方式来实现对网络餐饮的监管。对网络餐饮的监管需要与时俱进，例如一些地方政府采用信用管理、大数据管理的思路。
记者：在互联网背景下，专做外卖的商家只需接网络订单即可，即便存在实体店铺，很多订餐者也未必体验。这样一来，哪怕商家将操作间设在污水横流、苍蝇横飞的场所，只要网络上宣传的图片高大上，消费者也会信以为真，根本觉察不到违规行为，甚至监管部门也不知道其藏身何处，监管起来心有余而力不足——《网络餐饮服务监督管理办法（征求意见稿）》能否解决这一监管上的问题？
孙娟娟：互联网时代的一个特点就是创新，对此，因为网络订餐增多而出现一些专做外卖的商家就是与时俱进的一种商业模式，本身无可厚非。一如物理世界中要灵活监管“三小”餐饮的问题，对上述商业模式的监管，也应当综合考虑安全保障、消费需求、创业门槛、经济发展等不同的目标，并在安全保障优先的条件下平衡其他的诉求。对此，网络餐饮服务者的差异性也应该是法律考虑的内容，避免“一刀切”。
然而，就信息失真导致的消费者欺诈问题而言，此次征求意见稿规定网络餐饮服务第三方平台提供者未按要求进行信息公示，或提供的食品容器、餐具和包装材料不符合规定，由县级以上地方食品药品监督管理部门处5000元以上3万元以下罚款。试问，从经济的角度来说，这一处罚成本是否足以遏制欺诈所能带来的收益？对此，在保障处罚的合理性和威慑性的同时，对于多次处罚依旧未有改善的行为，也可以考虑从重处罚，如增设资格罚。只有威慑的处罚力度才能遏制利益驱动型的违法行为。
记者：《网络餐饮服务监督管理办法（征求意见稿）》在落实过程中需要注意哪些问题？
孙娟娟：餐饮的监管传统往往是由地方负责，因为其经营范围往往局限于地方，且因为地方饮食文化的差异而有所不同。尽管互联网的特点在于突破地域的限制，但目前网络订餐的发展还是地方性的，尤其是这一监管还与保障地方“三小”食品安全等监管难点和重点相关。正因为如此，在国家层面的立法之前，也有许多地方在尝试这方面的监管，包括立法方面的完善。在这个方面，国家立法如何在地方经验的基础上保障这一法律的普适性、针对性和灵活性也是征求意见稿改善的方向。
