食品安全法实施5年后迎来首次大修，6月23日，修订草案提交十二届全国人大常委会第九次会议审议。食品安全法自2009年颁布实施后，食品安全问题多发的态势并没有得到有效遏制。食品安全监管体制一直是公众诟病的对象，“分段监管”、“九龙治水”，其间的漏洞、盲点层出不穷，部门推诿扯皮不断，现实仍然是“九顶大盖帽管不住一张小餐桌”。
此次食品安全法修订的背景是，国家对食品监管机构作出了重大调整，明晰了食品安全各环节的责任，强化了地方政府责任。这部法律的修订会对百姓舌尖上的安全带来哪些变化？本报邀请了国家行政学院法学部教授杨伟东和中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田，对公众关心的话题进行解读。
“最明显的进步就是明确和强化了责任”
燕赵都市报(以下简称“燕”)：本次提交审议的食品安全法修订草案有哪些亮点？对广大消费者来说，都有哪些利好？
杨伟东：这次修订强化了监管部门和地方政府责任，对失职地方政府负责人和食品安全监管人员的处分设立了相关细则，并且增设了责任约谈制度，有助于加强风险防范。对消费者来说，有很多好消息，比如说，加大了对企业违法的处罚力度，条文规定：“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十五万元罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款。”这与过去相比有大幅提高，把经济手段、行政手段、刑事手段结合起来，有助于保护消费者权益。条文中提出了首负责任制，消费者因食品不符合安全标准而受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。这样，提高了消费者的维权效率，降低了维权成本。
郑风田：这次最明显的进步就是，把过去食品安全分在各段的责任明确了，强化了地方政府的责任。在食品安全标准制定上，吸纳了消费者和行业协会的参与。另外，还明确了生产者、监管者、认证机构等各方责任，试图建立一套严格的“高压线”，让利益各方不敢碰。
燕：过去，处罚力度过小一直被人诟病，草案对生产经营者违法的问责力度有所提高，比如，违法经营额不足一万的处15万罚款，货值一万以上的，处货值15倍以上30倍以下罚款，被吊销许可证的，5年不得从事食品经营管理，触犯刑律的，终身不得从事食品生产经营，实行先行赔付，这个处罚力度如何？是否会把大量违法企业逼至地下生产？
杨伟东：这次修法对各方法律责任制度化制定了严格的条例。不仅有民事，还有行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职、渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构和认证机构实行追责。但也有人说，力度还不够大，比如地沟油，抓他一次罚15万，但他几个月可赚上千万。这也有个渐进的过程。的确，太严的惩罚有可能把违法企业逼至地下生产。
郑风田：站在消费者角度，都愿意让违法企业倾家荡产，但也要区分不同的情形，毕竟，食品安全危害有不同的层次区分，有的“罪不至死”，过高的惩处会让有的企业垮掉，涉及到很多人的生计。民事赔偿，辅以行政、刑事处罚，资格准入的引进，已经能够有效监控。过严，就会有大批地下灰色生产链条，监管难度更大，隐患也更大。
“真正让人担心的是小而散的状况”
燕：草案首次明确了瞒报等失职行为，将对地方政府负责人和食品安监人员进行处分，这种行政处罚制度安排，是否有足够的震慑力？能否解决地方保护问题？
杨伟东：从环保法到食品安全法的修订，思路是明确的，那就是环境和食品安全等与老百姓生命健康相关的领域，违法者应该受到最严厉的惩处，付出沉重代价，应该强化监管部门和地方政府的责任，给执法者更多的权力和手段，同时也加大问责。至于是否能解决地方保护的问题，有个循序渐进的过程，还需要配套的制度建设，比如对政府官员GDP考评机制的改变等。
郑风田：2009年以后，我国出台了一系列有关食品安全的细则，但存在的一个问题是，地方政府积极性不高，这次的监管体制调整和修法，就是“胡萝卜加大棒”，制定了迄今为止最严格的高压政策，往前走了一步。应该看到，目前我们的监管队伍很弱小，一个几十万人口的县只有十几位监管人员，这次在队伍建设方面都纳入财政开支，以修法的形式固定下来。队伍建好后，能不能执行，是多年的老问题了，涉及利益主体多，地方政府和相关机构会不会因担心被问责而频繁“捂盖子”，有待观察。
燕：我们的食品生产中存在大量小作坊，成本低、打游击，很难处罚，相关措施如何落到实处？另外，消费者维权成本高，有的不受理，以罚代管，很多人呼吁对违法企业开展惩罚性赔偿，此次修法是否涉及与体现？在食品安全中既有行政部门不作为、懒政的问题，也有生产者点多面广，监管不到位的问题，如何解决这一矛盾？
杨伟东：我想，这涉及到两个方面，一方面，法律制定后，要严格执法，要确保执法公正，不能搞选择性执法；另一方面，监管要有更恰当的方法，要改变过去那种人盯人的模式，监管者和经营者不是“猫和老鼠”的关系，光靠围堵不能解决问题。监管要适应现代生产和经营方式，让经营者合法经营、守法经营也有利可图。现在，很多地方为流动商贩提供了公益性的经营场所，降低他们的经营成本，消费者得益，经营者也能挣到钱。让生产经营者自觉守法，比某些操作性差的监管措施更有效，这也涉及到我们生产经营领域深层次的利益调整问题。
郑风田：提高企业违法成本，加大对监管者的问责，加强资格准入和社会诚信体系建设，设立巡查举报制度，这次的修法都有涉及，这些综合治理措施推行后，对有规模的生产企业都能做到较好的监管。真正让人担心的是我国食品领域小而散的状况。我国有两亿多分散小农户，50万家食品生产企业，每一个生产环节，每个品种如果都让政府部门来监管几乎是不可能的。所以，亟需引入第三方的社会监管，充分动员全社会的力量来监督，这在某种程度上等于是对我国的食品安全生产的每一个环节都树起了全天候的监管网，可以让那些作假的企业无处藏身。但我们的NGO力量还很弱小，很多行业协会都是“二政府”，媒体监督作用也未充分发挥，这方面有待于培育和加强。事实上，政府应该适度分权出去，什么都管的结果有时候就是哪个也管不好。
“食品安全本来就应该从源头抓起”
燕：中国的食品从田间到地头链条太长，很多安全问题在源头就已经出现了，如何才能管好源头？
杨伟东：食品安全本来就应该从源头抓起，而不是到了餐桌出现问题再去溯源，结果还造成扩大化和“误伤”，在制作生产的关键环节可溯源，要有风险评估和预警机制。这次的修法在追溯体系建设和预警风险方面都有涉及，但我想更长远的看，还是要让合法经营者有利润可赚。
郑风田：源头是个大问题，食品安全法，5年后大修，我想，再过5年的大修重点必然是源头问题。生产面包，各环节没问题，如果面粉是有问题的呢？我国食物产业链比欧美国家长很多，企业数量也比他们多很多，规模也比较小。2亿多小农户如何监管？农民也应该算食品的源头生产者吧，其实现在的源头污染比较严重。
燕：草案提出建立食品安全全追溯体系，是否会加大食品生产者的成本，最后转嫁到消费者头上？这一体系有无必要，是否把严食品最后出口关就行了？
杨伟东：这个不能一概而论，有些食品还是要有追溯体系的，强调全流程的监管，应该根据不同类别设立不同的追溯机制。强调追溯体系建设必然提高成本，如何降低成本，涉及到标准的订立和分担机制。在这方面，政府可以设立专门款项，对企业作出适当补偿。出口关很重要，但不可能全覆盖，各个关键环节也很重要。 郑风田：过去，一些机构搞了很多认证，不少都是发证收钱，至于企业能否按规定做，很难做到全面监管。这次修法对认证机构的责任也厘定了。追溯这事，一是很多源头环节根本没法追溯，另外，连追溯码都能做假，如果执法不严，又会出现卖证、卖码现象。我更倾向于后者，食品的检测关一定要把好，形成食品安全的倒逼机制。问题是谁来检测？政府部门检测，有可能损害地区利益，他们积极性不高。批发市场都不是免费开放的，检得过严，商户就不来了。所以，还是要由消协、行业协会、第三方独立检测机构介入的好。
燕：这部草案与你期待的有哪些差异？还有哪些空白或需要改进的地方？
杨伟东：应该说，有了很大的进步，但关键还在于执行。
郑风田：的确迈进了一大步，顺应了制度调整。但我对它还有几大期望——— 草案相当于拉起了食品安全半道高压线，为什么说半道呢？因为源头的部分没涉及，我希望未来农产品质量安全法也修订了，一起纳入食品安全法，高压线就全了；这部法律会把大中型企业管得很好，对小企业的监管还不完善，应加强协会建设和行业自律；希望第三方监管更强大，真正成为一股力量；最后，法律的要义在于执行。
