食品安全违法行为行政拘留问题是需要立法者有勇气、社会大众普遍给力、食品生产经营者自我约束的宏大系统工程。笔者认为，筑牢食品安全防线，法律不能缺位，法律应当顺应民意有所作为。
■深度探讨
谢 平
食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。在食品安全的概念理解上，国际社会已经基本达成共识，即食品的种植、养殖、加工、包装、储存、运输、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。
近年来，食品安全成为国人高度关注的话题，政府和司法机关不断加大工作力度。笔者认为，对食品安全违法行为设定行政拘留有着广泛的群众基础和司法实践经验。针对当前严峻的食品安全问题，可以发挥法律引导、教育作用。
可从13个方面进行立法尝试
最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，对危害食品安全犯罪领域较为突出的新情况、新问题进行了梳理分类，并根据刑法规定分别提出了法律适用意见，较为系统地解决了危害食品安全犯罪行为的定罪问题，基本实现了对当前危害食品安全犯罪行为的全面覆盖。
笔者建议，对食品安全违法行为设定行政拘留处罚，可以从13个方面进行立法尝试：
（1）含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的；
（2）属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品的；
（3）属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的；
（4）婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的；
（5）在食品加工、销售、运输、贮存等过程中，违反食品安全标准，超限量或者超范围滥用食品添加剂，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的；
（6）在食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等过程中，违反食品安全标准，超限量或者超范围滥用添加剂、农药、兽药等，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的；
（7）在食品加工、销售、运输、贮存等过程中，掺入有毒、有害的非食品原料，或者使用有毒、有害的非食品原料加工食品的；
（8）在食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等过程中，使用禁用农药、兽药等禁用物质或者其他有毒、有害物质的；
（9）在保健食品或者其他食品中非法添加国家禁用药物等有毒、有害物质的；
（10）生产、销售不符合食品安全标准的食品添加剂，用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂，或者用于食品生产经营的工具、设备等行为的；
（11）以提供给他人生产、销售食品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁止用于食品生产、销售的非食品原料的；
（12）违反国家规定，生产、销售国家禁止生产、销售、使用的农药、兽药，饲料、饲料添加剂，或者饲料原料、饲料添加剂原料的。
（13）其他需要纳入行政拘留处罚的食品违法行为。
建议立法机关将食品安全法以及相关法律有关食品安全问题的行政处罚进行梳理，对于已经被行政机关处理一次的食品安全违法行为，如果再次违法，由行政主管部门移交公安机关作行政拘留处罚，行政机关予以配合；对于需要其他行政机关同时作出行政拘留以外的行政处罚的，一并由法律规定的职能机关进行处罚；涉嫌犯罪的，由司法机关处理。
搞好衔接和证据转换，依法有效打击食品违法犯罪行为
食品安全问题本身就涉及卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等多部门行政执法，如果对食品安全违法行为设定行政拘留处罚，具有行政、刑事两种执法权的公安机关也必将纳入，使本身执法主体就较为复杂的食品安全执法格局更加多样。除执法主体变化外，行政机关之间、行政执法与刑事执法之间的证据收集、审查、采信、转换以及法律适用等将趋于复杂。
第一，在行政执法中，要注意法条竞合问题。在行政法律适用过程中，法条竞合，指行为人同一违法行为表面上触犯了两个或两个以上的行政体系内部的法律规范，但实际上这些法律规范之间存在某种重合或包容关系，只能选择一个最适宜的法条作为主要处理依据。例如，行为人非法携带枪支进入公共场所的行为，既违反治安管理处罚法第三十二条，又同时违反了枪支管理法。
对于竞合问题应注意把握：一是相互竞合的行政法律规范之间存在某种重合、并行等“择一关系”的情形，应当适用“重法优先”；二是相互竞合的行政法律规范之间存在一般法与特殊法关系的情形，适用“特别法优先”；三是相互竞合的行政法律规范之间存在效力等级差别的情况，一般以上位法为主要适用依据，下位法作为参考。
第二，行政法与刑法适用协调。在执法实践中，许多情况下行为人的行为情节严重的，不仅会违反行政法，还会触犯刑法，这就有可能出现行政制裁与刑事处罚竞合的情况。行政处罚法第七条“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”已经作出原则性规定。
这里主要想明确：一是涉嫌犯罪的案件应当依法移交。食品安全问题过去“久治不愈”，笔者认为是犯罪风险与收益不成比例，在食品安全问题类案件移交方面执行不到位，以行政处罚代替刑事处罚的现象依然存在，检察机关等法律监督部门没有将对其他行政机关执行法律情况作为监督重点。
二是对于“双罚制”的行为，应在追究犯罪行为的同时进行行政制裁。笔者认为让食品安全违法犯罪人承担行政、刑事、民事法律责任，最大限度提高其犯罪成本。对食品安全犯罪行为，应当实行“多法制”，除依法追究其行政、刑事责任外，对人们群众的赔偿也应当根据当事人诉求予以支持。
三是行政机关在行政执法中收集的证据适用问题。行政机关在执法活动中要养成依法收集固定证据的执法习惯，为刑事执法做好铺垫。
四是食品安全执法主体部门要对专业性技术问题提供支持。无论是行政拘留处罚，还是食品安全犯罪案件，都离不开专业技术支持。要严格执行《国务院关于加强食品安全工作的决定》中“对涉嫌犯罪案件，要及时移送立案，并积极主动配合司法机关调查取证，严禁罚过放行、以罚代刑，确保对犯罪分子的刑事责任追究到位”等相关规定。
