本报记者杜晓 本报实习生杨卉
自中央推进加强和创新社会管理战略以来，各地在加强和创新社会管理工作方面探索出不少经验。《法制日报》记者采访发现，尽管这些经验各有千秋，但有一点可谓是殊途同归，那就是必须在宪法、法律划定的框架内进行。
对此，国家行政学院法学部副主任杨小军教授认为，当前，加强和创新社会管理对各级党委政府而言，可以说是千头万绪。但不管切入点有多少，有一点是最根本的，那就是要在法治的轨道上解决问题。
化解社会矛盾必须走法治轨道
作为加强和创新社会管理的重要目标之一，化解社会矛盾对于法治的要求不言而喻。
“加强和创新社会管理依靠法治的首要要求，就是要正确处理好人民内部矛盾，将各类纠纷纳入法治轨道解决。”杨小军说。
杨小军认为，和谐社会并不是一个没有纠纷的社会，任何社会和社会发展的任何阶段都会有这样或那样的纠纷。党的十七届五中全会要求“畅通诉求渠道”。而要“畅通诉求渠道”，就必须将全部纠纷诉求纳入法律解决范围。从法律制度整体设计上，不留有法律调整不到的“空白”。所以，必须平衡各方利益、合理调整利益、实现实质法治。
杨小军说，十七届五中全会提出，要“健全对被征地农民的合理补偿机制”，“妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”，“完善社会利益协调”。这些要求归结到一点，就是要平衡主体利益，合理调整好各方利益。经济的高速发展不仅应当让社会公共利益受益，而且，还应当使个人利益主体也能够直接受益，实现公私利益兼顾和双赢。平衡公私利益，才会减少纠纷和增强社会和谐稳定。
而有效化解社会矛盾的另一方面内容——改善民生，则对法治建设提出了更高要求。
中国政法大学副校长马怀德教授认为，改革开放以来，我们高度重视经济发展，民商事方面的立法已经比较完善。但是在社会方面，尤其是民生方面的立法，虽然近期有了较快发展，但是离社会管理的需要和人民群众的期待，特别是离保障民生的要求还有一定距离。虽然我们在较短时间内出台了社会保险法、人民调解法等法律法规，但作为社会管理基本依据的社会救助法、社会福利法等还亟待研究制定。此外，针对社会困难群体缺乏系统保护的现状，应加强困难群体保护立法，构建多层次、立体化的法律保护体系。只有社会管理的各项法律制度不断健全完善，才能形成全覆盖的社会管理网络和体系，也才能实现社会管理的创新与提高。
依法行政是社会管理创新关键
今年以来，一些地方在推进依法行政、促进社会管理方面有诸多举措。对此，马怀德认为，依法行政是加强和创新社会管理的关键。
马怀德说，严格行政执法是加强和创新社会管理的重要手段，也是社会主义法律体系形成之后的紧迫任务。应当承认，在已经制定的社会管理法律法规中，有相当一部分没有得到有效执行，之所以出现这种情况，关键是缺乏有效监督制约机制，缺乏有效激励和动力机制。为此，应当高度关注社会管理领域的执法问题，通过创新执法的监督激励机制，确保所有社会管理法律法规得到有效执行。
“行政决策是行政执法的重要环节，关系到社会管理创新的很多方面，政府部门不当决策或者错误决策可能会影响社会和谐稳定。所以，加强行政决策程序建设，规范政府部门的决策行为，特别是健全公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定等决策程序制度，是法治建设的重要任务，也是加强和创新社会管理的重要内容。”马怀德说。
马怀德还认为，行政问责和监督是加强和创新社会管理的制度保障。近年来，随着经济社会快速发展，特别是城市化进程的加快，在社会保障、流动人口管理和服务、城市环境建设以及困难群体的保护方面，出现了政府部门管理缺位和越位现象，不仅造成了社会管理的失序，而且积累和引发了一些社会矛盾。如何确保政府部门积极作为、正确履行职责?必须从建设责任政府的高度，明确政府部门的职责，加强行政监督和行政问责。我们的政府是人民政府，必须对人民负责，法律赋予政府职权的同时也就设定了政府的职责和义务。在社会管理领域落实行政问责制，既是回应社会公众的强烈期待，也是依法行政的重要任务。目前，行政问责的实践已经扩展到各个方面。除了应对突发事件、群体性事件不力要问责，其他领域也在积极推行问责制，比如房价问责、土地问责、城市建设问责、城市环境问责等。建立健全问责制的目的在于，要促使各级政府和领导干部都能够本着对人民负责的精神，正确行使权力、履行职责，防止违法决策、滥用职权、损害人民群众利益、损害国家公共利益的情形发生。
杨小军也认为，社会管理是一种公共管理，必须在阳光下实施。因此，一要梳理权限，让权力清单理得明白。二要规范程序，让权力行使用得明白。要突出过程公开，规范议事决策程序，突出关键环节，健全干部选拔任用公开透明机制，规范决策执行程序，推进行政权力透明运行。三要多维制衡，让权力监督看得明白。要深化管理体制改革，强化专门监督。着力改进监督方式、提升监督实效，全面强化效能巡查、驻点巡查和综合巡查等，构建起决策执行主体与监督主体相分离、目标设定与过程追踪相分离的督导模式，加强对决策执行情况的监督。发挥网络、群众监督的作用，强化社会监督。四要信息公开，让权力公开说得明白。
法治水平是管理成败重要因素
有关专家认为，法治理念的树立和法治水平的高低，从某种程度来说，决定着加强和创新社会管理工作的成败。
全国人大内司委副主任委员陈斯喜曾经提出，认真贯彻落实胡锦涛总书记的讲话要求，加强和创新社会管理，一个重要方面，就是必须走法治化精细化之路……严格依法办事，实质就是严格贯彻党的主张和人民的意志。把社会管理纳入法治化轨道，严格依法管理，是社会管理的合法性来源，是增强社会管理权威性和公信力的根本保证，是提高社会管理效率的必由之路，同时，也可以提高公民的守法意识，增强公民依法解决矛盾纠纷的意识和能力。实践表明，凡是重视法治的地方，社会就比较稳定和谐，矛盾纠纷就比较少，也比较易于解决；相反，凡是不重视法治的地方，矛盾纠纷就比较多，也比较尖锐和难以解决，而且还比较容易出现腐败现象。
对于加强和创新社会管理工作所要求的“法治精细化”，中国社会科学院法学所研究员莫纪宏认为，加强和创新社会管理工作是面向每一个公民、每一个社区的，是与居民的切身利益相关的，所以，作为法律，必须对加强和创新社会管理工作中的每一个环节都要加以规范，这样才能为加强和创新社会管理工作提供必要的依据，所以需要“法治精细化”。
莫纪宏说，加强和创新社会管理“法治精细化”的核心诉求，是依法行政工作的开展。“将社会建设和社会管理与法治政府建设结合起来，特别是政府部门要在法治的框架内发挥社会建设和社会管理的作用，按照法治政府的要求推进各项工作”。此外，在加强和创新社会管理工作中，“还应该健全社会组织的法律制度，促进社会组织规范发展。法治化管理既是社会组织活动的有效途径，也是促进社会组织发展及有序参与政治生活的重要手段。依法对民间组织实施管理，保证民间组织在正常的法治秩序中活动，维护社会的基本团结与稳定”。
对此，杨小军认为，把社会作为一个对象进行管理，最核心的问题就是需要法治。社会管理在现有格局下要达到两个目的:一要有秩序，二要有活力。社会管理要达到既有秩序又有活力，一个核心的问题就是公平正义，而社会的公平正义要靠法律来调整规范。因此，加强和创新社会管理的很多内容实际上都是法治的需求。比如，对于廉租房使用的动态管理，需要靠公开透明的公平机制来实现。所以说，社会管理创新对法治提出的要求，实际上是要按法治的思想、法律的思维来进行社会管理。
马怀德认为，法治建设在加强和创新社会管理方面任务繁重。“目前，首要任务是社会管理创新和保障科学发展立法。在社会管理创新方面加强法治建设、促进依法行政，具有重要而紧迫的意义。除了加快民生方面的立法外，对于目前出现的一些新的社会问题，也必须尽快立法，比如说精神病人的治疗、管理、保障问题，需要制定精神卫生法，还有像新出现的志愿者服务等新形式的社会活动、社会参与形式也需要法律支撑”。
“所以，在立法层面上，还有很多任务需要完成，特别是加强和创新社会管理方面的立法任务还是比较重的。无论是社会管理制度的改革，还是新的社会管理方式的认可，都需要制度保障，不能各行其是，更不能各地各自为战，应该有统一的法律制度作为基础，制定统一的行政程序法也就显得非常之重要。”马怀德说。
杨小军则建议，可以从以下几个方面完善社会管理领域的法律规定:
首先要从法律上解决管理体制问题，固化、确立管理体制。“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，其中政府的地位、角色是什么，社会组织的地位是什么，群众团体的作用以及权力界限的范围是什么，群众如何参与、通过什么程序来参与，这些都需要用法律固定下来。
其次是社会管理的主体问题。谁能管、怎么管，各自的地位和权限是什么，这实际上涉及到社会管理的职能分工，这也需要法律的确定。
再次，要实现社会管理法治化，社会管理的程序、方法必须受到法律的调整和约束。
最后，要实现社会管理法治化，还需要在社会管理的规则、原则、行为准则上，用法律进行调整和约束。
马怀德还认为，除了立法方面的要求外，严格执法和司法公正也是社会管理创新的题中应有之义。“社会管理主要是对社会生活的具体事务进行规范、约束，必须要有严格的法律及有效的执法。执法规范化、严格执法、依法行政是实现加强和创新社会管理的必经之路。没有严格的依法办事，就不可能有真正意义上的社会管理。社会管理涉及到一个主要问题是如何妥善有效地化解各类社会矛盾，现在的社会矛盾日益复杂、数量不断增多，要有效进行社会管理，就要公正司法，不断完善司法机制，提高司法公信力和效率，以此来适应加强和创新社会管理工作的要求”。
结束语
加强和创新社会管理，事关党的执政地位巩固，事关人民根本利益，事关国家长治久安。自中央提出加强和创新社会管理工作以来，各地纷纷探索实践。
《法制日报》视点版自9月29日起，开设“加强和创新社会管理·解读”专栏，对虚拟社会管理、矛盾纠纷化解、特殊人群管理、食品安全监管等涉及社会管理若干方面进行了深入剖析，提出建设性意见，引起社会广泛关注。
今日刊发的《加强和创新社会管理呼唤法治精细化》为系列解读最后一篇。本版将继续关注加强和创新社会管理工作的热点、难点问题，并及时作出深入、详尽的报道。
