最后，上述农业生产条件的变化，以及投入品特别是进口化肥的价格上涨幅度高于粮价，粮食生产的成本提高、利润下降。1995年，水稻、小麦和玉米生产的物质成本为2674.5元/公顷，人工成本为1741.5元/公顷。2008年，二者分别提高了61.4%和50.7%。同年，三种谷物生产的净利润约2796元/公顷，比2004年下降5.4%。这无疑会减弱农民的种粮积极性。
城市化进程与小农的分化
中国宏观经济环境变化特别是城市化进程的发展，推动了农户经济的结构性变化，进而影响到中国的粮食生产和食品保障。以2002年和2009年为例，农户在土地耕种规模上发生明显的分化。第一，无地以及耕地规模在3亩以下的农户比重增加。2009年，这两类农户的比重分别为15%和28%，与2002年相比各增加了4个百分点。无地农户的产生和增多，一方面是因为土地被工业和城市占用，另一方面是由于非农就业机会增多或农民老龄，把农地出租给他人耕种。第二，耕地明显地向规模最大的农户集中。2009年，在农户总数中，面积在30亩以上的农户所占的比重与2002年相同，仅为3%。但他们的土地在耕地总面积中占27%，增加了1个百分点。
城市化进程和农户在土地耕种规模上的分化，推动了粮食商品率发生了明显的结构性变化。第一，耕地向大农户的集中，推动了农户粮食商品率的提高。2009年，土地规模在10亩以上的农户，粮食商品率都超过了70%。其中，规模在30亩以上的农户的粮食商品率达到90.3%，高于国营农场87.1%的商品率。第二，工业化和城市化进程的区域差异，造成了商品粮产地的地区性调整。整个东南沿海一带既是工业化和城市化进展最快的区域，也是吸纳了数千万来自内陆省份的农村迁移劳动者的地区，因而也是粮食供求缺口不断增大的地区，令30年前“南粮北运”变为如今的“北粮南运”。在西北和西南地区，多数农户的非农劳动比重和粮食商品率均低于全国平均水平。至今，西部地区还有相当一部分农牧人口尚未获得稳定的食品保障，因而属于扶贫计划的目标人群。
城市化进程与粮食供给：未来挑战与对策
人口增长特别是城市化率的提高，是中国食品供给面临的重大挑战。据中国社会科学院人口与劳动经济研究所最近的预测，2050年全国的城镇人口和乡村人口大约分别为9.65亿和4.1亿。此间的生态压力无疑将更沉重，土地和水资源将更稀缺，粮食供需缺口将更大。根据中国科学院农业领域战略研究组的预测，到2020年，除了大米、蔬菜、水果、家禽、水产品和猪肉以外，中国主要农产品[17.08 0.18%]的自给率与2004年的水平相比，将明显下降。到2050年，大米、小麦和玉米3种主要谷物合计的供求缺口，将达到15%。
在这种情况下，为了强化宏观和微观层面的食品保障，中国政府目前重点实施的部分农业发展政策，应当继续推行并且进一步强化：
(1)刺激公共和私营部门的农业科技投资。目前，中国可供开垦的土地仅有3.3百万公顷。为了满足消费者对食品总量和质量的需求，只能在提高农业生产率以及加工和销售效率方面下工夫。
(2)改善农业科技推广体系的瞄准机制，提高推广实效。留在农业中的，多数是低收入和贫困小农，而且主要是女性劳动者。因此，今后的农业科技推广既要瞄准低收入小农和贫困小农，又应添加性别视角。并且，还需要针对农业资源的限制因素，重点推广资源节约型的农业技术，特别是节水和提高耕地及化肥使用效率的技术。
(3)改善农业人力资源。这就需要将“双轨制”教育引入农村，并增加对职业教育的投资。同时，加大对农业职业学校学生的资助，以培养符合农业现代化需求的农民，扭转农业劳动力老龄化的趋势。
(4)加强国际合作。目前，中国食品进口增加的趋势已经形成，全球食品供给的增加必将间接改善中国的食品保障。中国参与国际农业合作，特别是致力于促进欠发达国家的农业发展，符合本国和国际社会的利益。
(5)逐渐扩大农村社会保障覆盖面和提高保障水平，增强农村人口抵御各种冲击和风险的能力。2009年，农村合作医疗制度的人口覆盖率已超过92%，新型农村养老保险试点覆盖人口约20%左右。目前，这两种保险的给付水平还不能充分保障参保人员抵御疾病和老龄给家庭经济安全带来的冲击。进一步讲，农村迁移劳动者尚未获得与城市原有居民相等的社会保障和公共服务。
当前行动：重新审视部分现行政策
需要强调的是，随着中国农业融入全球化的程度加深，一部分现行政策尤其是以下几个领域的政策亟待改进：
第一，改善市场结构，调整粮食收储制度。2004年，中国粮食购销市场全面放开，价格形成更多地取决于市场供求。但国家粮食收储系统和国有粮食购销企业仍占有压倒优势的市场份额，其购销行为对价格水平具有决定性的影响力。例如，收购粮食时压级压价克扣农民的现象时有发生。最近3年，粮食储备占当年全国粮食消费总量的比例超过35%，远高于联合国粮农组织提出的17%〜18%的粮食安全线。另据财政部测算，我国粮价补贴的效率仅为14%。即国家补贴10元，农民只能得到1.4元，大部分补贴落入粮食收购企业手中。可以说，当前的粮食保护价和公共粮食收储制度，既效率低下，又缺少社会公平。根据印度、巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉和尼泊尔等南亚国家的经验，出路在于政府对国有和民营粮食购销企业一视同仁，以打破垄断，增加竞争，发挥市场价格对资源配置的信号作用。
第二，放松政府管制，疏通国际粮食贸易渠道，消除对外贸易和产品价格扭曲。2006〜2007年期间，中国成为世界粮食市场的价格低谷。2008年全球粮食价格危机期间，国家对粮食出口加征出口税甚至禁止大米出口，但由于价格依然显著低于国际水准，走私便屡禁不止。2009年以来，中国不期然又成为世界粮食市场的价格高峰。这种国内和国际市场价格大幅背离的状况，最终损害的还是国内生产者和消费者的福利。
第三，为小农创造自组织的空间，以保证他们在当前和未来的社会经济环境中赢得平等的权力。小农在经济结构调整、产品价值链和政策优惠获得方面的弱势，以及在分享工业化城市化成果时遭遇的排斥，反映的是他们在社会中的边缘地位。事实上，小农的弱势经济状况和边缘社会地位互为因果。打破这种恶性循环的契机，在于小农组织起来强化自己在政治经济和社会领域的影响力。
(作者系中国社会科学院经济研究所研究员)
