2008年9月11日，石家庄的三鹿婴幼儿奶粉中被曝光查出含有致病的化工原料三聚氰胺，引发了国人和世人的震惊。2008年最后一天，石家庄市中级人民法院开庭审理了“三鹿”前董事长田文华等生产、销售伪劣产品一案，同时河北省有关部门宣布“三鹿”破产。
对这场重大的食品安全事件，我们应该如何从构建长效机制上进行认真思考？对此，本报采访了三鹿婴幼儿奶粉事件课题组专家陈建光。
本报记者：（以下简称记者）：如何估价“三鹿”事件的影响？
陈建光（以下简称陈）：其一，严重影响了乳制品以致食品行业的声誉。三聚氰胺问题涉及到21个国产品牌的婴幼儿奶粉产品，一时间消费者谈“奶”色变，消费者对乳制品行业和食品行业的信赖度降低。行业危机和信任危机给我国奶业以至整个食品行业声誉带来极坏的影响，给我国刚刚起步的奶业发展造成了致命的打击，并把其置于前所未有的困境。
其二，严重影响了奶农的切身利益。牛奶属于需要每天生产、每天“收获”的产品。奶牛的挤奶期需要天天挤，如果不及时挤奶，会发生乳房炎，奶牛会通过神经反射作用，逐步减少泌乳量，直至干奶。由于鲜奶的需求量大大降低，不少奶农遭遇到了“卖奶难”，只得忍痛“倒奶”、“杀牛”。
其三，严重影响了国家形象。三鹿事件在中国制造业和出口界也引起了连续反应，“中国制造”受到重创，国内消费者对政府意见加大，国外消费者也怨言颇多。国家多年来树立的良好形象受到严重影响。
记者：从“三鹿”事件中暴露出许多问题，哪些是值得我们深思的实质性问题？
陈：三鹿事件暴露出奶业链条各环节连接不紧密和政府监管不到位的重大问题，值得我们深思。三鹿牌婴幼儿奶粉事件是我国奶业发展中矛盾和问题积累的集中反映。主要问题分两层架构：其一，主要是我国奶业链条各环节连接不紧密、产销不协调；其二，是我国政府对奶业管理严重滞后。
第一层架构的问题：一是奶农的组织化程度不高。我国奶源生产规模小，分散养殖居多，产奶量低，分散和混合饲养、收购和加工，不利于推行标准化技术和统一产品质量标准。农民无标生产，企业无标加工、无标上市、无标流通。以内蒙古为例，2007年年末，内蒙古的奶牛保有量是300万头，散户养殖奶牛的比例高达90%，奶牛养殖小区占7%，规模化养殖只占3%。
二是企业和奶农利益联结机制不紧密。各大企业基本靠争奶源拼市场，奶源基地建设投入少，与奶农之间基本上是买卖关系，没有建立利益连接机制，使得弱小的奶农几乎没有价格谈判的筹码。奶站是农户与企业的连接点，是一个创新。但由于很多奶站不是养殖小区经营的，也不是由乳品企业建设、管理，且封闭运行，这就导致奶源质量放任到不可控的地步，这次发生的添加三聚氰胺事件就是例子。奶站是中间人经营，这就存在道德陷阱。
三是奶业产业链条上各环节对接不紧密。种植、饲料、养殖、挤奶、收奶、送奶、保鲜、加工、配方、包装、出厂、上市、流通等环节对接不紧密，没有无缝对接，出现大量漏洞和危害关键点环节。一些生产者、收购者、加工者、销售者片面追求产量，质量安全意识淡薄，容易出现漏洞。
四是产加销不配套也不衔接。我国奶牛养殖、牛奶加工的迅速发展都始于上个世纪90年代，人民生活水平提高，拉动了奶业的发展。由于乳品工业和奶牛养殖业快速发展时间短，产销之间未能建立有效的连接方式。在所有农产品中，奶是一个非常特殊的产品，生鲜奶易腐难储存，牛奶挤出后，要求两个小时内将温度降到4°C,而且只能冷藏，不能冷冻，在4°C条件下保存不能超过48小时，因而必须冷链储运；生鲜奶的运输半径有一定的限制，生产、加工需要配套，饲养规模和加工企业的产能必须配套；产奶的季节性与奶的需求季节性不同步，一般夏季饲草充裕，是生产旺季，而市场销售是淡季，协调、平衡奶的产销是一个问题。
五是加工企业采标不好。在发达国家的食用农产品加工企业，在质量控制和安全管理上普遍采用GMP和HACCP等方法建立全过程质量控制体系。而国内食品加工企业中，GMP、HACCP体系和ISO9000体系的建立、应用很薄弱。这将不可避免地成为加工业发展的重要制约因素。
第二层架构的问题：一是质量标准体系不健全。标准数量不足，尤其农产品加工标准缺乏，覆盖面较窄，不够完善和统一。据统计，我国与农产品相关的标准采标率仅有23%，即使与国内标准采标率的平均水平（43.5%）相比差距也很大。标准陈旧、规范性差。有些产品甚至没有国家标准，国际接轨问题尚未解决，与发达国家采用国际标准达到80%以上的差距还很大。标准中相关指标的合理性和可操作性仍存在不少问题，有些指标既缺乏客观依据，也没有快速简便的检测手段和方法，缺乏标准的可操作性和有效性。
二是监控体系和风险评估体系不完善。我国食品安全监督体系涉及环节多，程序烦琐，管理不到位。食品监控检测不及时，缺乏经常性，农产品质量安全技术支撑体系建设明显滞后，先进的风险评估机制和风险管理方法刚开始建立，高水平的技术支撑机构数量少，检测手段整体落后，专业技术人才整体水平不高。
三是政府监管不到位。监管能力较弱，部分环节监管职责不清。农产品质量安全执法监管工作起步晚，基础薄弱，监管机构、人员队伍缺乏，特别是省以下的机构不适应发展需要。
四是约束和惩戒不严厉。我国农产品质量安全立法工作成效显著，执法力度逐步加大，但总的看，法律法规体系仍不完善，对农产品质量安全监督执法不严的问题还普遍存在。主要表现在：规定的处罚额度偏低，对违法者的威慑力不够；执法监管不严，对违法行为的惩处还不够有力；行政执法与刑事司法衔接不够，造成守法成本高、违法成本低的现象，影响执法，最终威胁农产品质量安全。
记者：今后，我国对奶产品安全应该采取哪些措施？
陈：加强奶产品和其他农产品质量安全各项机制组合和制度配套，必须做到以下几点：
第一，发展集约化奶业生产方式，加强标准化农产品原料基地的规模构建。
推进适度规模养殖是我国奶业发展的必由之路。奶业发展的规模化是一个渐进的过程，更多地是规模经济的驱使。推进奶牛的规模养殖，有两层含义，不仅单个农户的养殖要有一定的规模，而且区域范围内的总的饲养量要达到规模，保证生鲜奶产量与加工量相适应。养殖小区这种生产组织方式，是适合我国畜牧业规模化的一种过渡形式，最适用的就是奶牛养殖。只有解决了集中饲养，才能实行集中挤奶，确保生鲜奶质量。
为了使农业产业结构和布局能够符合资源禀赋、发挥比较优势、突出发展特色，一定要规划先行。通过培育标准化原料基地、培植龙头企业、发展产业集群、建设加工示范基地，把农业产业体系做粗做长，真正实现政府、企业、科技、中介、农户行为的“五位一体”，而不是仅靠企业铺垫产业体系，政府和农户等也要跟进。
第二，加强产销衔接，加强新型企农利益联结的机制构建。
从奶业的特点看，牛奶的产销、协调要求较高。奶业发达国家的养殖生产和加工基本是同步发展的，主要采取合作化的方式解决产销连接问题。从世界范围看，奶业生产的主要组织形式可分为合作社模式和非合作社模式。合作社所拥有的奶制品企业的特点是产品系列全面，建立企业的目的就是为了加工销售会员提供的全奶，而非合作社的奶制品企业则更专门化生产某些产品。据荷兰一家银行的排名，在全世界21个奶业大公司中，有9个是合作社。美国通过合作社运送到加工厂或经销商的奶占全国奶产量的比例由上世纪30年代的48%，增加到了现在的86%。合作社加工的奶96%来自会员。
目前，几大乳品企业的主营业务年营业额都超过了100亿元，在我国现有条件下，让弱小的奶农参股这些庞大的加工企业不太现实，一方面，需要政府加强制度建设，通过生鲜奶的最低收购价、第三方检测、购销准入、奶站管理、奶源基地建设等措施，密切产销关系；另一方面，需要企业吸取这次事件的教训，把奶源基地建设作为企业发展战略之一，真正把生鲜奶生产作为第一车间。从长远来看，还要靠合作社。按照《农民专业合作社法》的要求，尽快完善扶持专业合作社发展的财政、税收、信贷等方面政策，进一步加大对农民专业合作社的投入，支持农民专业合作组织开展市场营销、农资采购经营、信息服务、技术培训、农产品加工、储藏、运输和农产品质量标准与认证。由于我国合作社发展时间不长，也难免鱼龙混杂，参差不齐，因此必须加强监管，方能防漏于万一。
第三，环环紧扣，加强现代农业产业体系的链式构建。
生产环节，要着力解决企业争奶源，忽视奶源基地建设的问题。奶的收购、加工厂建设都要有准入制度，销售环节要防止恶性竞争。目前，有企业压低牛奶生产价格，部分奶牛场出现卖牛现象，奶牛养殖处于低迷状态。
现代农业产业体系建设是一个庞大的系统工程，主要由现代种养业、现代农产品加工业和现代农产品及加工制品市场三个子系统构成。加工业是这个体系中承上启下的枢纽。通过加工业的带动，把农业生产的产前、产中、产后的各个环节相互连接在一起，延长农业价值链、资金链、产业链、组织链、利益链、效益链和就业链，形成较高程度的产业纵向和横向一体化，从而带领起广大农户跟着“加工”就业，跟着“加工”种植，跟着“加工”闯市场，逐步转变农民种植观念，提高农民致富能力。这样做，是由农村分散的经营方式所决定的，不搞现代农业产业体系建设，小农生产经营方式这种极端落后、分散的组织状况就没办法得到改变。因此，我国农业现代化通过实行产业化经营，找到了一条很现实的成功路径。
第四，依法规范，加强从田头到餐桌全过程质量控制监管的体系构建，也就是把监管机制建在产业链条上。
规范奶业发展，必须依靠法律法规，也需要各相关部门共同努力。《乳品质量安全监督管理条例》为加强乳品质量管理提供法律依据。2007年11月9日，国家质检总局和农业部联合下发《关于加强液态奶标识标注管理的通知》，标鲜的意义在于引导奶业正确发展。除了标鲜之外，还应对各种含乳饮料等制定严格的标准，推进奶业健康发展。
陈建光最后强调：食品工业是道德工业，事关人民生命财产安全。从事这个行业的人员一定要树立食品安全的理念，绷紧这根弦。只要企业、农户、政府、社会联手，各种有效机制合理组合，各种有效制度合理配套，有关体制、机制和制度不断创新，坚持以人为本，树立先进理念，就一定会解决三鹿奶粉事件引发的一系列问题，就会得到市场的认可和全社会的认可。
