中国是一个农业大国，也是一个人口大国，耕地资源和水资源十分短缺，食物结构以粮食等植物食品为主，所以粮食生产和流通一直是我国保持社会稳定、经济发展和人民生活必需的基础。国家粮食政策、粮食法律法规对我国粮食生产、粮食流通和粮食安全的影响极大。本文试就国家粮食产业政策和粮食法律法规体系建设现状和发展趋势进行初步的探讨。
一、国家粮食政策和粮食法律法规现状
(一)国家粮食产业政策现状
中国近20年农业和粮食产业的发展，是最具活力和变革的时期。粮食生产80年代中期获得丰收、初步解决温饱问题，90年代末粮食生产出现阶段性、结构性过剩，本世纪初粮食生产连续滑坡，近三年粮食持续增产，2006年全年粮食产量达到49746万吨。国家在政策上对农业和粮食生产不断倾斜和加强，粮食流通体制改革不断向市场化推进，是我国粮食产业不断发展的环境支持和重要保证。
1、为保护农民粮食生产积极性，国家出台“三项政策，一项改革”的粮食流通体制改革方案。90年代中期大幅度提高粮价，极大地调动了农民的生产积极性，粮食总产量连年猛增，为了保护农民种粮积极性，传统粮食流通体制深层次的弊端和错综交织的矛盾暴露出来，1998年5月，国务院颁发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，重点是“坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮，国有粮食购销企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革。”这是一场极为复杂、深刻的大改革，其间发生了未料到的情况和困难。1999年，国务院及时发出《关于进一步完善粮食流通体制改革措施的通知》，提出完善粮改相关政策的六项措施，其中四项包括：一是以市场需求为导向缩小粮食保护价收购范围和减少粮食保护价品种：二是完善粮食收购价政策，实行优质优价；三是允许大型农业产业化龙头企业和大型饲料生产企业经批准按合同收购农民的余粮：四是加快国有粮食企业改革步伐，促进政企分开。为此，北方春小麦、南方早籼稻和江南小麦，从2000年新粮上市起退出了保护价收购范围，鼓励粮食生产者通过批发市场和集贸市场出售。通过这些调整措施，优化了农业和粮食产业结构，发挥了主产区比较优势，有利于保护农民的长远利益，提高其收入，使我国粮食流通的市场化改革向前迈进了一大步。
2、全面放开粮食收购市场和粮食价格，实行粮食流通市场化。2000年，国务院在总结深化粮改取得明显成效和存在问题的基础上，又发出了《关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知》。要求进一步发挥市场对粮食生产的引导和促进作用．以优化其布局结构和品种结构；进一步拓宽粮食流通渠道；进一步放宽大型粮企经营；进一步促进粮食转化和增值。这些措施扩大了市场机制配置粮食资源的广度和深度。2001年7月，根据全国粮食供求关系变化和粮食生产结构转变，国务院颁发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，实施“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”，粮食流通进一步向市场化推进。2004年6月，国务院颁布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，提出全面放开粮食收购市场，积极妥善地推进粮食流通体制改革，确立了社会主义市场经济条件下新的粮食流通体制的基本框架，不仅标志着我国全面放开粮食收购市场和粮食价格，全面实行粮食流通市场化，也体现了政府对粮食生产、流通以及粮食供求的调控方式等进入了一个新的阶段。
2006年，国务院发布《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，对国有粮食购销企业改革、粮食市场建设、粮食产销区衔接、粮食储备、粮食流通监督检查、国家粮食宏观调控作了进一步明确规定。依据2004年国务院颁布实施的《粮食流通管理条例》，2005年和2006年国家对重点地区的重点粮食品种实行最低收购价政策，保护农民种粮的积极性，促进粮食增产和农民增收，加强粮食流通宏观调控。这些粮食流通体制改革政策措施保证了粮食流通市场化改革的全面推进，保证了国家宏观调控和粮食安全。
3、坚持“多予、少取、放活”的方针，加大对“三农”的投入，促进粮食增产和农民增收。90年代中期我国粮食产量达到5亿吨，粮食库存也达到历史最高水平，粮食供求出现结构性、区域性相对过剩。为了克服阶段性粮食供过于求的状况，1999年开始调整农业生产结构，粮食播种面积减少较多，加之城市扩张等非农用地扩大，粮食生产持续数年减产，产需逐渐出现缺口，粮食供求开始出现由供过于求向供不应求转变。
2003年末和2004年初，粮食价格开始较大幅度上涨，并带动整个农副产品价格的上扬。面对本世纪初中国粮食产不足需的态势，2004年初，中央出台了关于促进农业和农村经济发展的“一号文件”，提出促进农民增收九项政策措施，包括集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，重点建设优势粮食产业带，促进粮食产业化经营，保护基本农田，确保粮食面积和产量，全面降低农业税赋，对种粮农民给予直接补贴、良种补贴和购置农机补贴，调动农民种粮的积极性，促进粮食增产和农民增收等，确立了新时期我国农业政策体系基本框架。2004年，我国粮食生产出现恢复性增长。2005年，中央一号文件提出全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多予、少取、放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。2006年，国家继续加大对“三农”的投入，全年中央财政用于“三农”支出3397亿元，比上年增加422亿元，在全国范围内取消了农业税和农业特产税，终结了延续2600多年农民种田交税的历史。这些农业和粮食政策为全国粮食恢复性增长奠定了基础，使得2006年全年粮食产量达到49746万吨，实现了连续三年增产。
纵观近年党中央、国务院发布的关于粮食生产和粮食流通体制改革的文件和政策，概括起来主要是：切实调动粮食生产的积极性，提高我国粮食综合生产能力，实现粮食稳产增产，促进农民增产增收；不断推进和深化粮食流通市场化改革，发挥市场机制配置粮食资源的基础性作用，不断改革和加强粮食宏观调控，确保国家粮食安全。
(二)粮食法律法规体系建设现状
十六大以来，党中央、国务院把依法治国、依法行政作为全面推进小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。特别是近几年，国家有关部门把加强粮食法制建设作为提高管粮理政能力的一件大事，积极向前推进，并取得明显进展。世纪之交启动的深化粮改的过程，也是粮食流通管理方式由行政手段为主转向以经济手段、法律手段、行政手段并用的过程。主要表现在：
1998年，国务院颁布了《粮食收购条例》，对于保证“三项政策，一项改革”的实施发挥了法律保障作用，标志着我国粮食管理由此进入了依法行政的时代。
2003年，为了加强对中央储备粮的管理，保证中央储备粮数量真实、质量良好和储存安全，保护农民利益，维护粮食市场稳定，有效发挥中央储备粮在国家宏观调控中的作用，国务院颁布实施了《中央储备粮管理条例》。这是国务院依法管理中央储备粮的第一部行政法规，也是中央关于中储粮基本政策的具体化、制度化。
2004年，按照进一步深化粮食流通市场化改革方案的要求和我国加入WTO后的新形势，为了保护粮食生产者的积极性，促进粮食生产，维护经营者、消费者的合法权益，维护粮食流通秩序，保障国家粮食安全，国务院又颁布实施了《粮食流通管理条例》，并同时废止《粮食收购条例》。《粮食流通管理条例》为粮食流通市场化改革和粮食管理提供了法律保护和法律依据。
这些粮食管理《条例》是我国粮食流通法制基
础建设的重要成果，标志着我国对粮食流通管理基本步人法制化管理的轨道。随后，《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食质量监督实施办法》(试行)、《中央储备粮代储资格认定办法》、《粮食收购资格审核管理暂行办法》、《粮食流通统计制度》等一批部级行政规章的相继出台，使我国粮食法规体系建设不断完善，进一步加快了粮食行政执法工作进程，为粮食流通管理的规范化、法制化奠定了法律基础。
二、国家粮食产业政策及法律法规体系建设趋势
(一)国家粮食产业政策趋势
在新世纪初，面对我国耕地、水资源等农业发展制约因素，尤其是粮食问题仍面临很大的供求压力，为解决农业和粮食问题，更重要的是国家农业和粮食产业政策。国家农业和粮食政策的深化改革和调整，作用更为关键。国家农业及粮食产业政策将保持相对稳定趋势将有如下特点：
一是以科学的发展观，进一步关注和解决“三农”问题，调整农业经济结构，实现城乡统筹发展、农业的可持续发展，加快发展现代农业，推进社会主义新农村建设。
二是实行最严格的土地管理制度，节约集约用地，加强农田设施建设，提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。
三是实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大对农业和粮食生产的投入和支持，巩固和完善对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机购置补贴等政策，继续对重点粮食品种实行最低收购价政策，促进粮食增产和农民增收。
四是进一步调整和优化农业结构，实施《国家优质粮食产业工程建设规划(2004—2010年)》，发挥区域优势，调动主产区和种粮农民的积极性，使粮食生产的产量、品种和品质满足消费需求。
五是继续加强粮食主产区农产品加工转化能力建设，延长产业链，增加附加值，提高农产品经济效益。
六是坚持粮食流通市场化改革，完善粮食市场体系建设，完善粮食储备体系建设，充分利用国内国际两个市场和两种资源，加强国家对粮食的宏观调控。
这些国家农业和粮食产业政策对我国农业和粮食生产的发展，将起着根本性的作用。
(二)粮食法律法规体系建设趋势
市场经济是法治经济，市场化程度越高，法制越健全、越规范。我国是粮食生产与消费大国，粮食经济的全面市场化需要独立的粮食法规来规范粮食生产者、投资者和经营者的经济行为，协调各利益主体的关系，维护市场秩序，使粮食经济步人法制化轨道。发达国家大多都有一套完善的粮食政策立法。例如：日本是个地少人多，粮食不能自给的国家，1942年就出台了《粮食管理法》，1995年又实施《新粮食法》，通过法律的形式，较好地解决了日本的粮食问题。美国是世界上粮食生产最发达的国家之一，也是最早为粮食立法的国家之一。美国自1933年开始对粮食价格实行补贴和支持政策，并60多年不变，1996年美国才公布《新农业法》，2002年又进一步修改，这些法律为美国粮食在市场化下高效运作提供了保证。泰国自1979年制定了粮食保障价格政策，一直沿用至今。其他一些国家也有相应的粮食政策立法。这些粮食政策和法规既相对稳定，根据实际的发展又有所调整，保持了粮食价格及形成机制的合理性和粮食供求的稳定性。我国粮食政策大多是短期行为，易变易动且很不规范。我们应该借鉴先进国家的经验，在总结现行的《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等粮食法规的基础上，尽快完善我国粮食立法，如制定《粮食法》或《粮食流通法》，通过粮食立法，使国家的粮食生产和粮食流通政策能通过法定程序具体化、规范化，通过法律的形式，即通过国家意志来保障其实现，使我国粮食生产、收购、流通、储备、加工、消费和进出口贸易，以及国家宏观调控走向法制化轨道，确保我国粮食生产的可持续发展、市场稳定和粮食安全。
