林 镝, 曲 英(华中科技大学管理学院, 湖北武汉430074)
摘 要: 食品安全是目前研究和关注的焦点, 它不仅涉及到消费者的健康, 还关系到一个国家经济的正常发展, 关系到社会的稳定和政府的声望。在阐述食品安全内涵的基础上, 对中美食品安全管理体制进行了比较,进而对我国食品安全管理体制中存在的问题进行了剖析, 提出了完善我国食品安全管理的建议。
1 食品安全的内涵
关于食品的安全性或安全食品的概念, 世界卫生组织1984 年在题为《食品安全在卫生和发展中的作用》的文件中, 曾把“食品安全”与“食品卫生”作为同义语, 定义为:“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠, 有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。也有学者认为, 食品安全是: 食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素, 从而导致消费者急性或慢性毒害或感染疾病,或产生危及消费者及其健康的隐患。1997 年世界卫生组织在其发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中则把食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作和ö或食用时不会使消费者受害的一种担保”[ 1 ]。笔者认为, 世界卫生组织对安全食品的概括更为全面。
2 美国食品安全管理体制
美国是一个十分重视食品安全的国家, 食品安全管理是发挥政府职能的主要方面。同我国目
前的情况相近, 在1998 年之前, 美国的食品安全管理体制是部门分割管理, 但是, 经过美国政府的大力改革, 目前已经建立起了综合性的、统一协调的食品安全公共管理体系。
美国联邦政府食品安全管理组织机构十分复杂, 权力分散于执行着35 个法令的12 个政府机构中[ 2 ]。1998 年政府成立了“总统食品安会管理委员会”, 促进协调美国食品安全工作。该委员会的成员是农业部部长, 商业部部长, 卫生与公众服务部部长, 管理与预算办公室主任, 环境保护局局长, 科学与技术政策办公室主任等有关职能部门的负责人, 其中农业部部长, 卫生与公众服务部部长, 科学与技术政策办公室主任共同担任该委员的主席, 形成监督食品安全的三驾马车。美国政府食品安全管理的特点是职能互不交叉, 一个部门负责一个产品的全部安全工作。在部门之间利益发生冲突时, 国家利益高于一切。在这个委员会的统一协调下, 各职能部门加强相互联结, 实现对食品安全工作的一体化管理。具体包括: 食品与药物管理局负责除食品安全与检验署管辖范围之外的食品不纯、不安全、欺诈性标识等问题, 向消费者提供保护。食品安全与检验署负责保证肉类、禽类和蛋产品的安全、卫生和准确标识。环境保护局的派出机构负责保证公众健康和保护环境使其免受杀虫剂的影响, 负责提供更安全的方法对害虫进行管理。如果食品或饲料中含有未经FDA 许可的食品添加剂或药物残留、或含有没有EPA 标准的杀虫剂残留或残留量超过规定标准的, 一律不准上市。动植物卫生检验署在美国食品安全网络中的主要作用是保护动植物免受病虫害。FDA、A PH IS、FS IS 和EPA 还采用现有法律对利用生物技术所生产的植物、动物和食品进行管理。另外, 联邦当局有可以互补和互相依赖的食品安全派出机构, 它们与各州和地方政府的相关机构协调互动, 形成公共管理网络, 这包括: 很多部门在其研究、教育、监督、标准制订以及在处理突发事件方面的派出机构, 如DW S 的疾病防治中心(CDC) 和国家卫生研究所(N IH )、U SDA 的农业研究署(ARS)、州际研究、教育和推广合作署(CSREES)、农业市场署(AM S)、经济研究署( ERS )、谷物检验、包装和堆料场管理局(G IPSA )、美国法典办公室、以及商业部的国家海洋渔业署(M FS)。美国政府除了建立起一体化的政府管理体制之外, 围绕食品安全管理在法规标准和风险防范机制方面也逐步完善。(1) 双层次法规体系。美国国会制定法令以保证食品供应的安全性并建立全国性的保护机制。行政部门负责法令的实施, 并可以颁布规章来实施法令。由国会制定的法令授予管理机构很大的权力, 但也对管理行为设置了限制措施。在必须强调新技术、产品或健康风险的时候, 管理机构可以有一定的灵活性, 在没有新的立法的情况下就可以对规章进行修订或修改。管理机构能够保持其先进的研究方法和分析方法, 因为这些方法的改变在管理或技术层面上就可以进行。美国的食品安全法规体系不仅规定了食品安全的管理问题,而是包括了公众参与和执行机制在内的综合性管理法规体系, 也就是说其法规体系包括了2 个层次[ 3 ]。第1 层次是管理的内容。这包括了法规和标准。其中主要的法令包括“联邦食品、药物和化妆品法令”( FFDCA )、“联邦肉类检验法令”(FM IA )、“禽类产品检验法令”(PP IA )、“蛋产品检验法令”( EP IA )、“食品质量保障法令”(FQ PA ) 和“公共健康事务法令”。另外在食品安全管理的各个方面, 美国政府的职能部门都制订相应的标准。第2 层次是保证管理实施的管理机制规定。其内容主要涉及公共参与决策机制和公平执法机制。管理机构必须遵守的程序性法令包括“行政程序法令”(A PA )、“联邦咨询委员会法令”(FACA )和“信息自由法令”(FO IA )、A PA 对制订规章的过程提出了特定的要求。管理机构依据A PA 所颁布的实质性规章具有法律的效力。FACA 要求只有能够向政府提供咨询的团体才可被设立为咨询委员会, 而且委员会的组成必须使其能够平衡各方面的利益以避免纠纷, 委员会必须分开召开委员会会议向委员会以外的人提供发表意见的机会。FO IA 规定公众有获得联邦机构信息的法定权利。而且, 规章的制订与修订是在公开和透明的程序下进行的, 这不仅允许、而且鼓励受管理的行业、消费者和其他资金持有者参与到规章的制订和颁布的过程中。在制订新法规和修订现有法规时, 管理机构经常通过发布“拟议规章预告”(AN 2PR ) , 向公众提供初步讨论和发表意见的机会。通过这种办法可以发现问题, 向管理机构提出解决意见, 或征求解决方案。管理机构可以利用来自于公众的信息, 以决定是否和如何制订规章的工作更进一步, 所有重要的公众意见必须在最后的规章中得到表达。下一步是拟议的规章和最后的规章的发布, 这样可以使公众有机会对规章的实施提出意见。A PA 要求最后的规章必须根据政策的合理性、科学依据和法制权力等进行调整。当遇到特别难解的问题时, 就需要向管理机构以外的专家进行咨询, 管理机构可以选择召开公开会议或开咨询委员会会议。(2) 建立科学的风险评估体系。以科学为依据的风险分析是美国食品安全决策的基础, 风险分析包括风险评估、风险管理和风险通讯。1997 年发布的“总统食品安全计划”[ 4 ] 指出了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立“机构间风险评估协会”。该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法, 促进微生物风险评估工作的进展。管理机构还在实施各种风险管理对策方面取得了进展。在有关“危害分析与关键控制点”(HACCP) 的法规中, 食品安全管理机构规定了总体要求, 并指导那些受管理的行业采用规定的准则来制订详细的步骤从而形成一个有效的HAC2CP 计划, 而不是直接在规章的文本中列出在一个HACCP 体系中应采取哪些详细的步骤。另外, 制订了减少或控制病原体的执行标准。目前, 美国已经制订了减少病原体(沙门氏菌) 的执行标准, 屠宰场和原产品必须执行这套标准。这套标准还可用于检验产品以保证所规定的标准得到执行。今后政府可以对与公众健康密切相关的病原体建立执行标准, 并确定在食品的生产、加工和处理过程中应达到什么标准。
3 我国食品安全管理体制与存在的差距
3. 1 我国食品安全管理体制
改革开放以来, 特别是我国逐步建立起社会主义市场经济体制以来, 随着我国政府管理职能的不断健全, 作为政府管理的重要方面, 食品安全的公共管理体制已初步建立起来, 形成了以《食品卫生法》等食品安全法规和标准体系为依据, 农业、环保、卫生、质量监督、工商等各职能部门实施条块管理, 各司其职的管理体系。具体是: 农业行政主管部门(农业部) 负责食用农产品生产环节农药、饲料添加剂和肥料等使用的监督管理及农业技术的推广应用; 经贸行政主管部门(经贸委) 负责食品加工, 农产品流通领域的行业管理, 生猪屠宰加工的行业管理和安全监管, 推行连锁经营、物流配送等现代营销方式; 质量技术监督部门(国家质监局) 负责食用农产品国家和行业标准的组织实施, 地方标准的制定和监督实施, 果蔬农产品农药残留、有害物质的检测及监测认评中心的组建、管理和食用农产品质量的监督管理; 卫生部门(卫生部) 负责食品打假专项斗争的组织协调工作, 负责食用农产品生物及化学指标的检测及监督管理; 工商行政管理部门(工商局) 负责食品经营者的市场准入, 食用农产品经营行为的监督管理; 环保部门(环保局) 负责生产区域环境状况的指导和监督。
3. 2 我国食品安全管理体制中存在的差距
与美国食品安全管理体制相比, 我国的食品安全管理体制还存在较大的差距, 使得食品安全整体上仍然处在较低水平。
( 1) 食品安全法律、法规和标准体系建设方面, 存在较大差距。法律、法规和标准是食品安全的重要保证。美国十分重视标准的研究与制定工作, 政府每年有7 亿美元的经费支持标准的研究与制定。将基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域。我国虽然制定了一系列有关食品安全的标准, 但许多标准标龄过长,缺乏科学性和可操作性, 在技术内容方面与W TO 有关协定和CAC 标准存在较大差距。
(2) 食品安全组织体系方面, 主要以部门分块管理为主, 基本没有形成体现全过程管理要求的综合协同机制和系统统一体制, 在实际的管理上主要表现在职能交叉重叠, 即部门扎堆, 多头管理。如一头生猪从出生到摆上老百姓的餐桌, 要经过卫生、农业、工商、质检、商业、轻工等10 道关口, 按理说这样的猪肉可以百分之百地放心吃, 但事与愿违, 各种名目的管理费收得不少, 却没有真正为猪肉的健康安全保驾护航[ 5 ]。近几年出现的注水肉、瘦肉精、垃圾猪等普遍性的恶性食品安全事件比比皆是。
(3) 食品安全标准体系方面, 存在诸多空白。如缺乏食品安全的系统监测与评价背景资料。主要表现在我国食品中的许多污染情况“家底不清”。食品中农药和兽药残留以及生物毒素等的污染状况尚缺乏系统监测资料, 一些对健康危害大而贸易中又十分敏感的污染物, 如二恶英及其类似物的污染状况及对健康的影响尚不清楚。食源性(生物性与化学性) 是目前我国食品安全的主要因素, 而当前缺乏食源性危害的系统监测与评价资料。在微生物造成的食源性危害方面, 美国CDC 通过主动监测网络对其进行监测和评价。另外, 美国还逐渐建立起固定的监测网络和比较齐全的污染物和食品监测数据。如近20 年来, 美国保存了大量动物性食品中农药(如DDT 等) 的残留量资料。而我国在一些重要污染物(农兽药、重金属、真菌毒素等) 方面仅开展了一些零星工作,缺乏系统的监测数据。
(4) 食品安全技术保障体系方面, 缺乏关键检测技术与设备。我国目前缺乏一些对健康危害大而国际贸易中十分敏感的污染物(如二恶英及其类似物) 的关键检测技术。如在农药残留检测方面, 美国的FDA 的多残留检测方法可检测360 多种农药。此外, 美国还投入大量的人力和资金, 研究食品中疯牛病朊蛋白和禽流感病毒的检测方法, 而我国尚未有可提供监督检测用的实用技术和方法。
4 建立健全的我国食品安全管理体制
基于上述分析, 结合我国实际, 特提出如下政策建议, 希望能够对我国食品安全公共管理体系的进一步完善有所帮助。
(1) 提高对食品安全重要性的认识。要认识到过去由于人口的巨大压力, 供给不足, 以解决温饱为目标, 追求高产量, 疏于对食品质量进行严格管理, 食品安全标准过低的局面已不适应我国目前社会经济发展的需要。要以食品安全战略代替传统的发展思路, 改善食物质量和营养价值, 把提供充足的、有营养的、安全的食品作为一个完整目标纳入国家的社会经济可持续发展的目标体系之中, 研究制定国家食品安全发展战略及其支撑体系, 把食品安全作为保障人民身体健康、增强人民体质、提高人民生活水平和保证社会稳定的大事来抓。
(2) 进一步建立和健全我国食品安全法规和条例, 加强标准体系建立。参照国外的食品安全法规, 在我国食品卫生法的基础上, 进一步修订、补充和完善有关我国食品安全的国家和地方法律、法规和条例; 加强与国际食品法典委员会(CAC)的合作与交流, 事实证明先建立标准的国家先受益, 积极参与国际食品安全标准建立工作, 这将有利于我国食品行业在国际上的竞争水平; 建立和修改有关食品安全的标准和检测方法。根据我国现实和发展情况以及与国际标准接轨的能力, 对以往制定的指标低的标准进行修改, 对目前已经检出的尚无标准的食品不安全因素尽快制定标准和检测方法; 加强检测实验室的建设, 提高检测水平, 做到技术要求和法律权威相结合, 检测技术支持法律实施, 使我国食品安全监督检验有法可依、有标准可执行、有实验方法可遵循。
(3) 加强我国食品安全组织管理体系建设。一是建立多部门综合协同机制和系统统一体制。如同我国科教领导小组一样, 建议国务院成立我国食品安全领导小组, 下设办公室, 对涉及我国食品安全的发展战略和重大问题做出决策, 对目前存在的部门分块管理进行综合协调, 进一步明确职能分工, 防止有权管理扎堆、无权管理空白现象出现; 二是各地方要设立相应的机构, 根据本地区经济发展的实际情况进行综合管理, 从管理体制上保证我国实施食品安全的发展战略。
(4) 提高执法水平, 加大执法力度。加强执法力度就要加强对监督检验人员和分析人员有关食品安全性的专业培训, 提高执法人员的素质和执法水平; 食品安全监督管理部门要严格执法, 加大处罚力度, 对于出现的制售假冒伪劣产品已危害人民群众身体健康的生产经营者, 要严厉处罚并予以曝光, 使其失去信誉和资金, 无法东山再起,使违法者受到震慑。
(5) 加强从土地到餐桌的食品安全的全过程监督管理。一是要抓好农产品源头管理, 加强农业生产过程和农产品初加工管理。通过具体的农产品标准, 严厉打击制止在饲料、农作物生长添加禁用化学品和超量使用农药、化肥的行为, 大力提倡发展有机食品和绿色食品。二是建立完善并严格执行食品生产规程, 从原料、加工制造过程保证产品符合食品安全要求。在部分行业中强制执行食品生产企业危害分析与关键控制点(HACCP) 生产管理。三是加强流通领域食品安全管理, 加强对上市农产品的检查, 防止不安全的农产品流入市场和用于食品原料, 建立健全食品的市场准入制度和检测标准和方法, 实行冷链提倡连锁和超市经营食品, 逐步减少个体摊点。四是建立典型食品企业示范工程。选择食品行业中有代表性的农业、工业和流通企业建立安全体系, 在地方和全国起到带动示范作用。
(6) 提高食品安全领域的科技水平, 加强食品安全教育。加大科技投入, 加强食品安全的共性和普遍性问题研究, 提高快速、准确检测和鉴定食品中危害因子的技术和能力, 使检测技术和标准与世界接轨。同时要提高我国农产品生产企业、食品生产加工企业的科技水平以及食品贮存、运输技术水平。加大对从业人员的教育, 提高其食品安全意识, 使其按照规范要求进行种植、加工、贮藏、运输和经营, 尽量减少人为因素造成的食品安全问题。
(7) 建立有效的食品安全信息系统。政府要建立有效的食品安全信息传导机制, 把建立有效的信息作为食品安全公共管理的重要手段, 定时定期发布食品生产、流通全过程中市场检测等信息,为消费者和生产者服务, 使消费者了解关于食品安全性的真实情况, 使消费者获得减少由于信息不对称而出现的食品不安全因素, 增强自我保护意识和能力。同时提供平台使消费者参与改善食品安全性的控制管理。食品生产者、经营者和社会管理部门应认真对待食品安全性动态的信息反馈, 及时改进生产和管理, 提高社会责任感和应变能力。加强对大众媒体的管理, 食品报道、食品广告和食品标签要纳入严格的法制管理轨道。媒体要以客观准确科学的食品信息服务于社会, 维护社会安定, 推动社会进步, 不得炒新闻制造轰动效应牟取利益, 造成消费者对食品安全的恐慌。
