我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大, 制约着我国农业的可持续发展，亟需发展农业保险。而根据农业保险的特点，需要政府的介入和强力支持
前不久，我看到一篇文章:“陕西大荔冰雹灾民人均获救灾款仅一元”。文章说：2006年6月25日，陕西大荔县境内发生罕见的大风、冰雹灾害，造成数人死亡，经济损失十分严重。前不久，老赵从村民小组组长那里领到了救灾款，一共是9元，平均每人1元钱。老赵说：“一人1块钱，你说能买啥，连1斤面粉都买不来。”真是辛辛苦苦奔小康，一朝大灾全泡汤。与上面的案例截然相反，2006年5月我在黑龙江农垦系统调研时了解到另一件事：2004年6月6日，黑龙江农垦北安分局11个农场120个生产队6131户农民种植的62.6万亩大豆遭受历史上罕见的冻灾，其中绝产面积高达42.7%。当时农时允许毁种，但农民已无法再筹集生产资金。垦区农业保险迅速支付赔款1040万元，使受灾作物及时得到毁种和补种，当年获得丰收，挽回生产资金损失8300万元。
都是中国的农民，遭受自然灾害后，老赵和北安农场农民的处境可谓天壤之别，这不能不引起我们关注和深思。
思考一：老赵和北安农场农民的处境为什么差别就这么大？
我认为，造成差别的主要原因是：北安农场农民参加了农业保险，而老赵没有参加农业保险，遭遇自然灾害后只能领取一块钱的救灾款。事情的背后反映了农业保险和政府救灾的差异。政府拨一元救灾款能用在灾民身上的顶多也就是一元钱，而农业保险则不同，通过保费的直接补贴和对保险公司管理费的间接补贴方式，以少量的保险费用可调动比自身大数倍的资金，参与灾后重建。农业保险费率大多在6%-10%的范围内，财政的补贴率如果能够达到40%，就能够调动25-40倍的社会资金参与救灾，从而大大提高财政资金的保障能力和使用效率。这就是财政上常说的“乘数效应”。北安农场的农民尝到了农业保险的甜头，是幸运的，这说明，在农村社会保障制度缺失的情况下，农业保险可以部分地担当社会保障的职能，可以及时补偿农户在遭受灾害后的损失，至少使农业简单再生产得以迅速恢复。老赵就没那么幸运，因为他没有参加农业保险的机会。据我了解，在陕西农村有医疗险、健康险、责任险和意外伤害险，但还没有针对种植业和养殖业的农业保险，老赵仅靠灾后的政府救济根本就不可能弥补损失。
和老赵一样，我国大多数农民都没有参加农业保险。建国后我国农业保险的发展可谓“跌宕起伏”，大致经历了50年代的兴起和停办期、80年代的恢复试办期和90年代的持续萎缩期，到20世纪末，只有中国人保和中华联合财险还经营农业保险业务,险种由最多时的近百个下降至不足30个。从2004年部分省市又开始了新一轮农业保险试点探索，但总体而言我国农业保险尚处于试点阶段，覆盖面很小，主要集中在上海、黑龙江垦区、新疆建设兵团和吉林等少数地区，保障作用也很有限。2005年我国保险业保费总收入达到4927亿元，而农业保险保费收入为7.3亿元，仅占总保费收入的0.148％。
思考二：我国农业保险为什么发展缓慢？
农业保险可以转移和分散自然风险，提高农业综合生产能力，稳定农民收入，还可以缩小贫富差距。农业保险有这么多的好处，可在我国就是没有发展起来，究其原因，主要是由农业保险自身的特点决定的。首先是农业保险风险单位（一次风险事故所造成的损失范围）大、灾害发生的频率高，导致保险费率高。一般情况下，财产险的保险费率是以万分之一来计算的，而农业保险的保险费率是以百分之一计算的，二者差别达百倍之多。二是农业保险具有广泛的伴生性、交织重叠性。一种事故的发生会引起另一种或多种风险事故的发生，导致损失扩大；同一保险标的在一定时间内，可能多次发生不同灾害，保险标的的损失往往是多种事故的综合结果，难以区分某种风险事故损失后果，导致保险损失测定难。三是农业风险事故与风险损失的非一致性。由于农业保险标的是活的生命体，受灾后有很强的自我恢复能力或再生能力，加上生产者通过科学管理可以增强其自身恢复能力或再生能力；一个地区的灾害可能改善相邻地区气象条件，农业风险事故不一定导致保险标的损失。四是农业保险标的分布于千家万户、漫山遍野，导致展业难、承保验标难、损失测定难，保险的逆选择与道德风险不易控制，与其他保险相比需要较高的监督成本，签单和定损工作量大，经营成本高。五是农业风险损失与农业生产条件密切相关。农业生产技术科技含量的高低和农田基础设施条件的好坏，直接影响保险标的的抗灾能力，从而影响保险标的灾后的损失率。
除了农业保险自身的特点外，制约我国农业保险事业发展的原因还有：定位不清，缺乏总体规划，制度多变且不具备连续性，立法工作严重滞后；供求结构失衡，农民的购买力较低；赔付率居高不下；缺乏有效的保险手段和风险分散机制等。还有一个重要原因就是财政补贴不足，这是制约我国农业保险发展的关键。目前，我国农业保险除免交营业税外，其他方面与商业性保险一样，似乎是准备走“以险补险”的路子，即准许这些被批准经营农业保险的公司在经营政策性农险时，也允许它们经营农村的其他财产险和人身保险业务，以这些商业性保险的盈利补贴政策性农险。现在看来这条路子是很难成功的。美国19世纪末20世纪初也曾有商业性保险公司到农村开拓农作物保险的尝试，但失败了。日本在1929年出台《牲畜保险法》后的近20年的时间里，政府没有具体的支持行动，所以农业保险并没有发展起来。直到1947年颁布了《农业灾害补偿法》之后，政府对若干关系国计民生的种养两业实行强制保险，并进行大规模的财政补贴之后，农业保险才被启动并发展起来。日美等国的经验值得我们借鉴。
思考三：我国应如何推动农业保险事业的发展？
农业保险符合WTO规则的绿箱政策，为世贸规则所允许，不像其他的政策性补贴手段那样容易引发贸易争端。所以世界上大部分发达国家和部分发展中国家主要采用农业保险手段对农业进行支持。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大, 制约着我国农业的可持续发展，亟需发展农业保险。但农业保险的特点决定了它很难盈利，如果没有政府的强力支持，大规模拓展政策性农业保险是不可能的，商业性公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域。政府不仅参与农业保险的宏观决策，一般还要介入农业保险的微观经营管理活动，政府要给农业保险业务经营补贴或其他财政优惠措施以及行政便利措施等。庹国柱教授认为，启动农业保险需要政府、监管部门、保险公司和农民四个积极性，而政府是启动驱动农业保险的关键。我赞同庹教授的观点。为促进我国农业保险发展，笔者建议：
一要推进农业保险立法。我国现行的《保险法》是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，而农业保险中大部分具有政策性。由于无法可依，农业保险中的许多领域都存在法律真空。政府在农业保险中的主导地位不明确，即便政府积极参与和推动，也缺乏法律依据。国家对农业保险的立法势在必行，应通过立法明确农业保险促进农业发展、支持农村稳定、保障农民生活的社会管理属性，明确政府在农业保险中的主导作用。
二是加大财政补贴力度。财政补贴是发展农业保险的重要保障。如果缺乏充足的财政补贴，从长远看无论采取何种保险模式，其保障作用都很有限。根据我国财力，目前财政补贴还应坚持基本保障的原则，保险标的应主要选择关系国计民生的种植业和养殖业。
三是制定税收优惠政策。在免征种养两业营业税和印花税的同时，免征种养两业的所得税；对其他涉农保险营业税按5%先征，按3%返还，印花税按0.1%先征，按0.05%返还，将返还的税金充实风险基金；企业所得税可以参照外资保险公司15%的税率征收。
四是建立农业再保险机制和建立农业巨灾风险基金，分散农业保险经营主体的经营风险。
五是适时设立农业风险管理局。目前我国农业保险的规模比较小，各省市发展的农业保险还处于试点阶段，在现有的保监会的框架内监管农业保险业务虽然有些问题已经暴露出来，但还不是很严重。从长远看，我国还应借鉴日美等国的经验，适时考虑设立农业风险管理局或农业保险局等专门的农业保险管理或协调机构，统筹全国农业保险的发展。
作者单位：国务院发展研究中心金融所
