我国从1998年开始新一轮的粮食流通体制改革以来，国内粮食流通发生一系列深刻的变化，粮食安全已经成为各级党委和政府领导重要的执政理念，在粮食政策的作用下，粮食生产连续几年维持较高的产量，粮食流通建设正在逐步完善，国有粮食企业改革成效喜人，国家对粮食流通的管理逐步法制化。但是当前粮食生产和流通政策中存在一些矛盾和问题，笔者认为应从粮食安全是构建和谐社会基础的高度，对粮食安全和粮食流通体制重新认识，并对粮食生产、储备、流通等政策的制定和执行等层面进行探讨。
一、粮食安全仍是我国的头等大事
粮食安全应建立在粮食政策相对稳定、粮食法规建设与制度逐步完善、粮食安全措施基本到位的基础上。首先是粮食政策的稳定性。回顾我国的粮食史，政策因素对粮食产量的影响比气候因素和技术因素大得多。如2003年全国粮食产量迅速下滑到43069万吨，为扭转这个局面，国务院从2003年底到2004年上半年连续召开三次全国农业和粮食工作会议，出台了一系列鼓励措施，经过几年的努力，2004年产全国产量达到46947万吨，2005年达到48400万吨，据预测2006年仍将有增长。我国粮食政策的调整和变化对经济、社会的发展产生重要的影响是显而易见的，从每年中央出台的一号文件就可见政策对粮食生产、农民增收、农业稳定所产生的重大作用。可以说，粮食增量、农民增收是政策作用的结果，是我国的头等大事。
其次，粮食安全的法规、制度的建设和完善是粮食安全的重要基础。《中央储备粮管理条例》（2003年）和《粮食流通管理条例》（2004年）出台后，国家有关部门先后出台了《粮食流通监督检查暂行办法》（2005年）、《粮食行政复议办法》（2005年）、《粮食收购资格审核管理暂行办法》（2005年）、《粮食库存检查暂行办法》（2006年）等系列管理办法，对规范粮食流通管理作了积极的努力，为我国粮食安全提供了重要的法律、制度保障。
三是粮食安全保障措施逐步到位。（1）粮食产量。进入新世纪的6年来，我国粮食年均产量达45980万吨，为粮食安全和粮食流通体制改革提供了坚实的物质基础；（2）粮食储备。为确保国家粮食安全，目前我国的中央、省区、市县三级储备架构进一步完善，储备粮库存接近甚至超过市场流通量的三分之一（还不含农民手中存粮），远高于联合国规定的粮食库存量不低于年消费量17%—18%的安全标准；（3）耕地保护。实行严格的耕地保护措施，国家有关部门已经显示出对保护耕地的决心，最近国务院要求国土资源部开始重新进行《全国土地利用总体规划纲要》修编工作，一定要把18亿亩耕地保有量死守到2020年，这是保证未来中国粮食安全的基本条件；（4）粮食期货。我国粮食期货经过10年试办期、3年整顿期已成为有法可依的市场，在大豆、硬质与强筋小麦、玉米等品种方面取得了显著绩效。粮食期货的建立，为广大农民和粮食经营者提供了有更大信赖性的预期价格，对于调整农业粮食种植结构，确保农民增收，完善粮食流通开辟了新的途径，为进一步完善粮食市场体系、实现粮食购销全面市场化创造了新载体，为体现粮食政策的前瞻性、科学性和有效性提供了新手段，为国家粮食安全、民心稳定奠定了坚实的基础；（5）节约粮食。第20届联合国粮农组织大会决定将1981年10月16日确定为首届“世界粮食日”。以后每年的这一天都要作为世界粮食日开展各种形式的活动，其宗旨在于唤起全世界对发展粮食和农业生产的高度重视。节约粮食是责任，节约粮食是美德，关键是节约意识要成为全民的意识和行动；（6）科技和信息。以用7%的耕地养活世界20%以上的人口，我们对此一直引以为傲。但是我们应清醒地看到，我国农业和农村经济的发展是以对资源的掠夺式利用为代价的。因此，惟有通过“寓粮于田”、“寓粮于技”，中国粮食安全的目标才可能得到保障。同时，要尽快建立信息完备的粮食安全预警系统，对生产、流通、消费、库存的信息建立科学的调查与信息采集制度，使之成为确保粮食安全的重要手段。
二、完善的粮食流通体制是粮食安全的重要保障
实践证明，从1998年以来推行的粮食流通体制改革，逐步完成了我国粮食流通体制由计划经济向市场经济的转变，取得了有目共睹的成绩，粮食流通领域发生了深刻的变化：
一是粮食市场化促进品种的调整、产量的稳定。各省（区、市）从实际出发，大力发展各自特色农业，粮食专用品种增加，产量增大。东部地区发展创汇型农业，中部地区发展优质专用粮食品种，西部地区发展畜牧和林果业，我国农业和粮食生产呈现出区域化和专业化的发展趋势。同时，粮食主产区、主销区也呈现集中化的发展趋势，黑、吉、辽、内、冀、豫、鲁、徽、赣、鄂、湘、川、新等省成为我国的粮食主产区，浙、京、沪、津、闽、苏、粤、琼等省成为粮食主销区，其他成为粮食产销基本平衡地区。
二是粮食流通进一步满足了市场的需求，调节、补充市场。随着粮食产销的相对集中，粮食流通相应发生了根本变化，即传统的“南粮北调”被“北粮南运”和“中粮西进”所取代。目前我国已经形成粮食净输出地区、稻谷输出地区和玉米输入地区、粮食净输入地区这三大类型的粮食产销、余缺地区，其中粮食净输出地区指东北和黄淮地区，稻谷输出区和玉米输入地区指长江中下游地区，粮食净输入地区指东南沿海、华南、京津地区。同时，我国发挥“两个市场”、“两种资源”的作用，发展成为世界粮食贸易大国，从2000年到2004年，年均进口粮食超过1970万吨，出口1400万吨。
三是粮食加工促进了粮食流通安全。（1）粮食加工转化是经济、社会发展和人民生活水平提高的必然要求，粮食加工是粮食产品的第一和主要市场，有利于解决粮食供求、减轻粮食库存压力、化解市场风险。2005年我国饲料行业产量首次突破1亿吨大关，居世界第二位，基本形成了研发、生产、销售及服务等完整的饲料工业体系，大型饲料企业技术装备接近世界水平，燃料乙醇、淀粉等工业产品转化粮食逐年增加，仅东北三省预计到2008年耗用粮食将超过1500万吨。（2）粮食加工是粮食生产结构调整的引导和带动力量，有利于粮食品种、品质和区域布局的调整和优化，是提高我国粮食产业化国际竞争力的关键环节。（3）粮食加工是稳定农民种粮积极性、稳定粮食产量、增加农民收入、维护国家粮食安全的有效途径。
四是粮食市场体系建设进一步完善。目前国内基本形成了粮食现货市场、期货市场和电子商务市场三大类，在国内重要的粮油集散地、交通枢纽建设有大中型粮油批发市场；以大连、郑州、上海为主的三大粮食期货交易市场已经成为国际有一定影响力的期货交易市场；电子商务市场方兴未艾。粮食市场的建立和完善进一步调控了市场需求，促进了粮油的流通，提高了流通的效率，保护了农民的利益，成为粮食安全体系的重要组成部分。
三、我国粮食安全及流通存在的问题
目前我国粮食安全和流通等方面存在一些突出的问题：
（一）粮食生产方面存在的问题。一是对粮食生产的重要性认识不到位，重视粮食生产的力度不够；二是种子选培、土壤改造、科学施肥、无残留农药使用、节约用水等方面推广的面积不够大；三是部分省区对粮食生产工作未列入年度考核硬指标；四是粮食生产成本偏高，影响农民种粮积极性。
（二）粮食流通体制的不完善。一是目前全部地方储备量占整个粮食储备量的30%，这部分储备粮的规模的计算方式沿袭了20世纪60、70年代制定的口粮标准，即按照保持城镇居民6个月的粮食消费量为粮食储备规模的依据。由于我国城镇居民的消费水平和饮食结构发生了根本的变化，城市人口的实际粮食消费量明显低于测算的数量，应予以调整。二是产区和销区在确定本级储备粮数量、品种时，对本地的市场需求、成本和财力考虑不够全面，有些出于部门利益，增加地方储备规模，造成储备资源的浪费。三是储备品种和品质要求没有适应市场和消费的变化要求，应该在考虑军需民食的同时，也要充分考虑我国饲料、食品加工和工业产品对粮食需求量逐年增加的实际情况，从储备粮的品种结构和品质要求上进行分类储备和使用。四是国家对粮食的宏观调控机制有待完善，特别是2006年11月份粮油市场价格暴涨，使市场出现了前所未有的粮食采购困难局面，一度引起不必要的恐慌，暴露了我国粮食生产、流通与供求等各环节的协调失衡。
（三）粮食流通管理亟待加强。具体体现在粮食流通政策与粮食收购、储备、市场需求、信息建设、质量监督等方面的不适应，主要表现在：最低收购价格政策没有到位的情况下，个体粮商低价收购冲击收购市场，粮食市场管理不到位；储备粮轮换受架空期和新粮上市时间限制，过于集中轮换，有时冲击了市场；粮食期货没有发挥价值发现和套期保值两大功能，粮食期货与粮食生产脱节；粮食流通调控体系不健全，信息流通不畅，目前全国的粮食市场一体化程度不高，批发市场建设滞后，粮食集贸市场、批发市场、期货市场之间没有形成一个有机整体。
粮食质量标准的指标已不适应新形势要求，应建立新的储备粮储存、食用粮食、工业用粮质量的分类标准。
（四）粮食加工存在的问题。主要是总体上没有形成规模化生产、集约化经营，产品成本高、质量难以保证、品牌效应差；加工的原料质量品质和稳定性差，专用粮食品种植面积小，没有形成规模；粮油深加工水平较低，发达国家深加工用粮占粮食总量的70%以上，我国只有8%，如美国玉米精深加工品种达3500多种，而我国只有200多个品种；饲料用粮又逐年加大，预计2010年我国饲料用粮占粮食总需求的比例将增加到34.38%，加上乙醇燃料所消耗的粮食数量，将给我国粮食安全造成一定威胁。
（五）粮食浪费问题突出。主要表现在粮食浪费意识淡薄，储存方式落后、流通环节损耗以及日常消费的浪费。有资料显示，我国农民从粮食收获、运输、储藏、转化、消费整个环节，由于储藏条件差、缺乏保管技术、加工技术落后等原因，大约浪费掉粮食生产总量的8%—15.5%。与此同时，每年在餐桌上的浪费的粮食也是触目惊心的。
四、对策和措施
（一）应该尽快制定出台《粮食法》，从法律上规范我国粮食生产、流通、消费等环节，保护和提高粮食生产综合能力；加大节约粮食的宣传力度，使之真正成为全民的意识和行动；维护正常的粮食流通秩序，强化对粮食市场的监管，依法严厉打击违反国家粮食政策等行为；建立健全在紧急状态下的粮食应急机制。
（二）高度重视气候变化和土地污染给粮食生产带来的巨大影响。应该对此有超前的预测和具体的应对措施。
（三）进一步加强粮食工作省长负责制。在确保粮食产量的基础上，根据市场的需求，鼓励农民调整粮食生产结构，生产适销对路的品种，提高种粮效益；对于自然条件不好、生产成本高的地区和对于粮食产区出现粮食暂时过剩，造成收益低的状况，可以根据农民粮食生产的收益给予补助，实施休耕、轮耕政策。
（四）尽快建立反应迅速的粮食调控决策机制。一是要建立决策机构，由国家有关部门组建，并吸收部分对粮食市场分析、研究和有经验的专家进入决策机构。二是要赋予这个机构调控市场的职权。三是建立和完善粮食计算机信息网络，实现国内外粮食市场信息平台共享的前提下，提高调控准确性。四是真正用好国内、外两个市场，发挥宏观调控的作用。
（五）尽快出台政策明确粮食用于工业生产原料的数量、品种。要积极引导利用木薯、甘蔗、秸杆等植物生产乙醇燃料。
（六）要适应市场经济发展的需要，充分发挥储备粮的宏观调控作用，要以中央储备粮为主，省区级储备粮为辅（取消市县级储备粮），待国内粮食市场体系完善后可考虑逐步减少地方储备，或并入中央储备；调整粮食风险基金规模，使其发挥应有的作用。
（七）加快适应市场发展的粮食物流设施体系的建设，提高粮食流通现代化水平；建立新的储备粮储备、食用粮食、工业用粮的质量分类标准。 (作者：周健生 蒋维)
