[内容提要」作为人口最多的国家，中国的粮食安全问题尤为重要。尽管我国的粮食安全现状有所保证，但长远来看仍面临着粮食生产资源不断减少、粮食供应存在结构性短缺、贫困人口数量仍然巨大等严峻挑战。综合国内外学界对中国未来30年粮食安全的预测，提出提高粮食综合生产能力；完善粮食储备制度；调整农业结构；发展现代农业；依靠国际市场；保护农民种粮积极性和保障特殊群体粮食安全等保障我国粮食安全的对策。
「关键词」中国/粮食安全/粮食储备/粮食短缺
一、中国粮食安全的现状
（一）粮食安全的涵义
20世纪70年代中期，联合国粮农组织（FAO ）在粮食危机的背景下首先提出了“粮食安全”的概念，即“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够的粮食”。1983年FAO 又确定了新的定义，即“粮食安全的最终目标应该是确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”。[1]
由此可以看出，粮食安全具有三方面涵义：一是保障粮食供给的数量与质量，即不仅要供应足够的粮食，还要保证所供应的粮食安全、卫生，满足人们生存和健康的基本需要；二是保障粮食供应的稳定性与长期性，即保障粮食供应在任何时候都是充足、卫生的，满足人们的长期需要；三是保障人们的购买力，即人们不仅能够买得到而且买得起其生存和健康所需的基本食品。从某种意义上来说，粮食安全要求大力发展农业，保障国民购买力，实现人口与经济的可持续发展。
（二）中国粮食安全的现状
改革开放20多年来，中国的粮食供给基本上结束了短缺状态。有资料显示，中国粮食安全整体水平仅次于加拿大、法国、美国与澳大利亚四个国家，高于世界平均水平。[2]
1.中国的粮食生产安全。进入20世纪90年代，中国粮食产量稳中有升，特别是1996—1999年，粮食总产量基本稳定在5亿吨左右，人均粮食占有量达到400千克，达到世界平均水平。进入2000—2001年，由于种种因素，全国粮食产量有所下降，人均粮食占有量维持在350—370千克之间，但这一状况并未对中国粮食安全构成威胁，粮食价格稳定，经济稳步增长，中国国内粮食生产基本能够满足全国人口的生活需要，详细数据参见表1.
资料来源：《2002年中国统计年鉴》，国家统计局，中国统计出版社，2003年版。
2.中国的粮食储备安全。自1990年中国建立国家专项储备制度至今，全国范围内基本形成由国家、地方和农户三个层次组成的粮食储备系统，粮食储备量保持在较高水平，超过国际公认的粮食安全警戒线，即FAO 提出的年度末谷物库存量占下一个销售年度趋势利用量的17％—18％以上（12％的周转库存加上5％—6％的储备库存）。20世纪90年代以来，中国粮食自给率不断提高，目前已达到99％左右，接近世界平均水平，粮食储备安全得到有效保障。[3]
3.中国的粮食消费结构。根据国家统计局的资料，1978年以来，中国居民家庭恩格尔系数明显下降，1990年城镇居民和农民家庭恩格尔系数分别为54.2％和58.8％，到2001年分别下降到37.9％和47.7％，降幅分别达到16.3和11.1个百分点，详见表2.1990—1999年我国城镇居民和农民的人均粮食消费量明显下降，且在中国居民直接消费的粮食中，大米和小麦的比重不断提高，超过80％，而其他粮食消费的比重下降到20％以下。另据有关资料显示，2001年中国城镇居民人均粮食消费量比1989年下降40.5％，而食用油、牛羊肉、家禽、蛋类、鲜奶以及新鲜瓜果的消费量分别比1989年增加37.5％，16.1％，100％，7.4％，190％和44.8％[4].由此可见，中国居民膳食营养结构趋向合理，粮食消费结构有很大改变。
资料来源：同表1.
二、中国粮食安全面临的挑战
（一）粮食生产资源不断减少
首先，由于工农业用地的激烈争夺和环境恶化的不良影响，中国耕地面积大幅度减少。目前人均耕地只有1.59亩，不及世界人均耕地的47％，全国有666个县（区）的人均耕地低于FAO 确定的0.8亩的警戒线[5].由于环境污染和农民的非科学使用，耕地质量也在下降，土地的可持续生产能力受到严重影响。其次，水资源短缺且水质恶化将严重制约中国未来的粮食生产。再次，中国庞大的人口基数导致今后若干年内人口增幅将仍然较大。在有限承载力的土地上要养活快速增长的中国人口，并不断提高人们的生活水平，中国粮食安全前景不容乐观。
（二）粮食供应存在结构性短缺
目前中国粮食虽然总量供给有余，但却存在结构性短缺。如前所述，随着国民经济的迅速发展，中国国民收入显著增长，国民膳食结构更加多样化、营养化、科学化，居民对直接粮食的消费量逐年减少，但对间接粮食，如肉、禽、蛋、奶等动物性食品的消费量成倍增长，这就意味着饲料用粮将成为粮食消费增量中的最主要部分。从长期来看，国内粮食生产将越来越难满足对粮食的这一需求，粮食安全面临压力。
（三）贫困人口数量仍然巨大
目前，中国仍然有低于绝对贫困标准的人口近3000万。此外，还有近6000万人口没有实现稳定脱贫，[6]遇到天灾人祸，他们极其容易重新返贫。贫困人口的巨大数量将对中国的粮食购买安全提出严峻挑战。
三、未来30年中国粮食安全前瞻
美国世界观察研究所莱斯特·布朗（Lester Brown）于1995年提出，到2030年中国由于耕地面积减少等将导致粮食减少20％，如果不考虑膳食结构的改善，中国将进口相当于现在世界粮食贸易总额的粮食，达2.0—3.69亿吨。[7]布朗的中国粮食威胁论敲响了中国乃至世界粮食安全的警钟，大量中外学者将研究的焦点对准了中国的粮食安全问题，对未来中国粮食的产需和进口量进行了大量的分析和预测。其中大部分结论认为布朗先生的研究忽视了中国政府经济政策对粮食安全的调节作用，认为未来30年中国不会出现布朗先生所预测的粮荒状况。
世界银行专门进行了关于中国长期粮食安全的课题研究，认为中国在2020年的粮食需求量约为6.97亿吨贸易原粮（相当于6.08亿吨加工粮食），其中90％可以通过增加基础设施、农业科研、土地和水利发展的投资而在国内生产解决，另外的10％则依靠进口，进口量约为6000万吨。主要粮食出口国完全可以在不大幅度提价的情况下供应这些粮食。[8]
中国科学院陈锡康的研究表明，21世纪前30年中国粮食可实现基本自给。他的预测结果是，2000年、2020年和2030年中国粮食的产需缺口分别约为1500万吨、3500万吨和5000万吨，进口依存度依次为3％、5％和8％。中国农业科学院黄季琨通过收入、人口、农业投资、城市化、市场化以及价格政策等变化的模拟运算表明，中国粮食净进口量从2000年至2010年大致为4000万吨，2010年和2020年均上升为4700万吨，2030年又下降到3800万吨。2000、2010、2020和2030年进口依存度分别是8.9％、8.4％、7.2％和5.5％。中国科学院康晓光预测，2020年前中国粮食产需缺口将迅速扩大，之后则出现较明显下降。2000、2010、2020、2030年中国原粮产需缺口分别为0.33亿吨、0.83亿吨、1.38亿吨和0.91亿吨，进口依存度相应为6.8％、15.5％、22.6％和12.9％。[9]
上述国内外学者的研究表明，未来30年中国粮食的需求总量将持续增长，国内粮食生产将难以满足需求的快速增长，产需之间存在较大缺口，粮食的进口依存度将继续上升。
四、保障中国粮食安全的对策
长远来看，粮食安全是我国一项长期的战略任务。我国粮食问题从总体上主要依靠自己解决，但也要充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实现可持续发展等长期目标结合起来，以提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度，调整农业结构，大力发展现代农业，充分保护农民种粮积极性，加强对低收入阶层等特殊群体的粮食保障等为手段，切实保障我国粮食安全。
（一）提高粮食综合生产能力
保护和提高粮食综合生产能力是保障国家粮食安全的基础。首先，需要通过政策手段进一步保证粮食耕种面积，严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占行为，通过复垦增加耕地资源，减缓总耕地资源的下降速度，保证全国粮食种植面积稳定在16亿亩左右。其次，需要积极开发和推广先进农业技术，大力发展节地农业和节水农业，通过先进农业技术的应用保证有限的土地资源和水资源得到充分有效利用。第三，要充分利用WTO 框架下的“绿箱政策”，强化粮食增产的科技支撑体系，进一步提高粮食质量，进而提高粮食的国际竞争力。第四，目前我国三大粮食作物——水稻、小麦和玉米的单产水平仅为世界最高记录的1/4到1/2，这表明我国粮食单产潜力仍然很大，因此通过提高我国粮食作物的单产水平来保护粮食安全也将大有可为。
（二）不断完善粮食储备制度
粮食储备是政府调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段，因此逐步完善粮食储备制度，建立和完善粮食信息预警系统对保护国家粮食安全意义重大。首先，要改变目前国家储备粮功能定位不明确，储备规模大、成本高等问题，对国家储备粮明确定位，合理确定国家粮食储备规模；建立灵活、有效的粮食储备制度，完善国家、省两级政府加农户个体的三级粮食储备体系；逐年降低储备率，根据世界各国经验，力争到2030年将粮食储备率降低到粮食消费总量的17％；储备地区逐步由粮食主产区向主销区、边远贫困区和多灾地区转移。其次，要尽快建立和完善粮食信息预警系统；针对目前对粮食生产、流通、库存、消费等方面信息不流畅的现状，开展粮食产、供、销、存环节的跟踪调查；加强对粮食播种面积的调查与核实；对农户存粮的情况进行动态监控；逐步建立权威的粮食生产、消费、库存信息发布制度。
（三）进一步调整农业结构
目前，我国粮食安全面临的主要矛盾是粮食的结构性短缺，即对肉、鱼、蛋、奶等间接粮食的需求量不断增高，粮食的购买安全和营养安全成为摆在人们面前的主要问题。在人们物质生活水平日益提高，食物结构日益高级化的情况下，进一步调整农业结构成为保障我国粮食安全的必然选择。要不断提高畜牧业在农业中所占比重，不断加大饲料用粮的产量，在种植业的调整中，实行“压夏扩秋”、“压劣（质）扩优（质）”、“压低（效）扩高（效）”和“压农扩林（草）”的方针，进而满足国人对粮食种类和食品营养的不断提高的要求。
（四）大力发展现代农业
我国地域辽阔，自然环境丰富多样，农业生产具有明显的区域特征。经过多年的发展，已逐步形成分布在东、中、西三个地区的主要农产品优势产业带。应该充分发挥东、中、西部地区的农业生产优势，因地制宜地调整结构，优化产业和产品构成；增加投入，加强农业基础设施建设，提高农业综合生产力；依靠科技，提高资源产出率；防止污染，保护农业生态环境；广辟门路，增加收入，走向共同富裕；逐步建设成为工农协调、城乡结合，资源合理利用，经营产业化、集约化，生产商品化的现代农业。
（五）充分依靠国际市场
伴随着世界经济全球化趋势的加快，我国的粮食安全将直接面对全球市场。过去一段时间，我国保持了高于95％的粮食自给率，并为此付出了巨大的经济和生态环境代价。今后，可以考虑进一步改革粮食外贸体制，通过参与国际市场，更有效地调剂粮食余缺，进而保障国内粮食安全。可以考虑有条件地逐步提高粮食市场准入程度，但以10％为限；选择一些耕地资源较丰富、投资环境较好的国家，购买、开发和租用耕地，建立国外粮食生产基地；考虑在国内沿海发达地区建立粮食保税仓库，吸引外资建设仓储粮；充分利用WTO 允许的“绿箱政策”与“灰色区域”，促进国内粮食生产，保护农民利益；推行南进北出的进出口策略，在南方销区可利用WTO 配额从国际市场进口玉米、小麦及其制品和饲料等产品，北方可利用市场区位优势出口大米、玉米、小麦和大豆等农产品。
（六）保护农民种粮积极性
农民作为粮食安全中的重要生产力量，以及国家社会、经济生活的主体，只有其利益得到根本保证，才能保证国家的粮食安全。因此，面对近年来粮食供过于求，粮价持续走低，各种生产要素价格不断上涨，农民收入增长困难，种粮积极性受到严重影响的现状，需要采取对农业生产者进行直接收入补贴，依靠科技进步降低要素投入成本，逐步降低农业税，减轻粮食生产的税收负担等途径来切实保证粮食生产收益，进而提高农民的种粮积极性。2004年2月，中共中央、国务院发布的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的一号文件，明确提出坚持统筹城乡发展的方略和“多予、少取、放活”的方针，把实现好、维护好、发展好农民的物质利益、保护农民权益作为基本出发点。2005年伊始，中共中央、国务院再次以一号文件的形式下发的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，将继续加大取消农业特产税、减免农业税、对种粮农民进行直接补贴、对四种粮食作物良种进行补贴、对购买大中型农机具进行补贴（“两减免”、“三补贴”）等政策的实施力度，进一步保障了农民的权益。据统计，2004年全国减征免征农业税233亿元，取消农业特产税68亿元，共减轻农民税收负担301亿元，[10]在一定程度上减轻了农民的负担，大大提高了农民的生产积极性，从而更好地保障了我国的粮食安全。
（七）保障特殊群体的粮食安全
目前，我国农村还有2800多万贫困人口；城市还有不少包括下岗职工在内的低收入群体；全国各地还有很多身体残疾或罹患严重疾病而缺乏劳动能力者；几乎每年都有一些地区遭受严重自然灾害。因此，保障这些特殊群体的粮食安全问题也是确保国家粮食安全的重要内容。今后需要借鉴国外的一些科学做法，为需要救济的低收入人口提供粮食援助，维持其正常生活，进而使全国的粮食安全得以保障。
「参考文献」
[1]丁声俊，朱立志。世界粮食安全问题现状。中国农村经济[J].2003，（3）。
[2]朱泽。中国粮食安全问题。研究与政策选择[M].湖北科学技术出版社。1998.
[3]蒋有光，王红斌。流通市场放开与粮食安全措施[J].农村经济。2004，（1）。
[4]朱剑红。我国城镇居民消费结构变化大[N].人民日报。2002—11—7（4）。
[5]张立富，张锦梅，刘颖。中国的粮食安全问题[J].农业经济。2002，（3）。
[6]贫困不减反增的原因在哪[N].中国青年报。2004—7—20.
[7]Brown Lester R.Who Will Feed China ？Wake-up Call for a Small Planet.NewYork：W.W.Norton &Company，1995.
[8]World Bank.China ：Long-term Food Security Report 16419-CHA.East Asia andPacific Regional Office ，China and Mongolia Department ，Rural and Social DevelopmentOperations Division ，Washington D.C.，1997.
[9]陈建波。中国的粮食安全。回顾与前瞻[J].南京经济学院学报。2001，（3）。
[10]中国1.5亿农民不再交纳农业税。新华网。2005—4—13.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005—04/13/content-2822365.htm
(作者:张广翠，吉林大学东北亚研究中心讲师，在职博士研究生)
