作者简介：竺乾威(1951- )，男，浙江奉化人，教授，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生导师，从事行政学理论研究。上海 200433
内容提要：行政审批制度改革发生了一个从单纯的撤销和减少行政审批项目到撤减与简政放权并举的变化，这一变化有着不同阶段的社会经济发展以及不同思考方式的背景。最新的行政审批制度改革在突破原有改革框框的同时，也保留了原有改革的痕迹。未来的行政审批制度改革需要从远近、内外、上下、多少、公私等宏观关系中加以思考，尤其要从权力来源和公众参与的角度加以思考，以进一步推进改革。
关 键 词：行政审批/权力清单/简政放权/公众参与
一、行政审批制度改革的历程
行政审批作为一项政府职能，在不同的社会和经济形态使得政府在行使这一职能时表现了不同的方式。在计划经济时代，并不存在在今天严格意义上的行政审批，因为行政审批通常被认为是一种国家行政机关依法处理行政相对方的申请，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的活动。因此，这一活动存在的前提条件是市场和社会，是存在着不同于政府的其他社会主体。但是，从经济上讲，在计划经济体制下，这样的主体尤其是在1956年中国进入社会主义改造后基本上都消失了。到“文化大革命”的时候，即便是小摊贩也被作为资本主义的残余部分给消灭掉。企业和社会的其他组织事实上都成了政府的附庸，不存在真正意义上的行政相对方，存在的只是领导和被领导的关系、命令和服从的关系。政府掌握了社会所有的资源，形成了国家一统天下的局面。
中国的行政审批改革一般认为起步于2001年，这一年份的背后是很能说明问题的。中国从1992年党的十四大后开始搞市场经济，这是经济体制的一场巨大转轨，也意味着政府职能的一次重大转型。在市场经济搞了差不多十年后，从计划体制转型过来的一些政府职能的不适问题也差不多都开始暴露，行政审批的改革也势在必行。这一改革首先是同政府职能转变联系在一起的。我们可以在2001年标志着行政审批改革起步的《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》里看到这样的表述：各级政府“要进一步转变政府职能，减少行政审批。少管微观，多管宏观，少抓事前的行政审批，多抓事后的监督检查，切实加强监督和落实”。新世纪初中国加入WTO以及服务型政府建设引发的政府职能转变加速了行政审批制度改革的进程。行政审批改革的总体要求是“不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行”。《通知》同时提出了改革要遵循的合法、合理、效能、责任以及监督原则。从宏观上讲，这一总体要求背后反映的是国家力图理顺与刚出现不久的市场和社会之间的关系，以进一步推动经济的成长和社会的发展。
但是，这样的表述显然还失之抽象，操作起来事实上是有困难的。因此，差不多也就在两个月之后，国务院行政审批制度改革工作领导小组发文(《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》)在这方面进了弥补。比如，在涉及合法原则时，明确指出下位法不得与上位法的规定及其精神相抵触；较大的市的政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消。在涉及合理原则时，该文明确指出了行政审批作为政府履行职能的一种手段，主要适用的范围包括比如土地、矿藏、水流等自然资源的开发利用；银行、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营活动等十四个方面。
在基本原则等确定后，2002年11月，国务院取消了第一批行政审批项目共789项，涉及的部门有国家计委、教育部、国家民委、国防科工委等47个部门[1]。差不多半年之后，国务院取消了第二批行政审批项目共406项，改变行政审批项目管理方式的有82项[2]。
2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》的颁布是行政审批制度改革中的一个具有里程碑意义的事件，这表明行政审批正式步入了法治的轨道，该法对实施行政许可的权限、范围、条件和程序，以及原则等做了规定，使行政审批做到了有法可依。随着法律的颁布，国务院要求地方政府和改革部门“抓紧清理现行有关行政许可的规定，对与行政许可法规定不一致的，要及时予以修改或者废止；对确需制定法律、法规的，要抓紧依法上升为法律、法规”。国务院同时要求在2004年7月1日之前完成清理工作，并向社会公布清理结果[3]。
随着行政审批改革向地方政府推行，国务院对省级政府行政审批制度的改革提出了以下的要求：(1)进一步对现行行政审批项目做出处理；(2)确保国务院取消和调整行政审批项目决定得到落实；(3)加强已取消的和改变管理方式的行政审批事项的后继监管；(4)认真清理并依法妥善处理拟取消和改变管理方式的行政审批项目的设定依据；(5)严格规范行政审批行为，促进依法行政；(6)推进行政审批的制度创新；(7)加强组织领导和督促检查[4]。
国务院在2002年10月和2003年2月取消和调整1300项行政审批项目后，在2004年5月再次决定取消和调整495项行政审批项目，其中取消的行政审批项目共409项，改变管理方式，不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的共39项，下放管理层级的47项[5]。2007年，国务院第四批取消和调整186项行政审批项目，其中取消的行政审批项目128项，调整的58项(下放管理层级29项，改变实施部门的8项，合并同类事项21项)。
尽管进行了一系列行政审批制度的改革，但改革的进展并不很大，这主要表现在审批事项依然过多；已经取消或调整的审批事项未得到完全落实，审批与监管脱节，对行政审批的制约和监督机制不完善，审批行为不够规范。针对这种状况，《国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革研究的通知》提出：(1)继续取消和调整行政审批事项；(2)落实已经取消、调整和保留的行政审批事项；(3)加强对行政审批事项的监督和管理；(4)建立健全行政审批相关制度。事实上，这些措施在以前也强调，再次强调事实上表明改革遇到了阻力。然后在2010年，国务院决定第五批取消和下放管理层级的行政审批项目184项，其中取消113项，下放71项。2012年9月，第六批取消和调整行政审批项目314项，取消171项，调整143项[6]。
纵观这差不多十年的改革，可以看到改革存在以下三个问题：第一，这是自上而下的改革，也可称之为强制性的制度变迁，改革的动力来自上层，反映了上层想降低社会管理交易成本的努力，但这种改革方式通常是在没有取得一致同意的情况下强制推进的，因此，可能会造成上下之间的不对称。下级不一定具有上级那种急迫的改革心理，下级的呼应会考虑能否在改革中获得多于现有体制产生的益处，而审批改革涉及的是政府权力削减的问题，这是一个重要的利益问题，地方的进展缓慢是可以想见的。第二，造成这种状况的另一个原因是权力边界的不清，上层通常把行政审批改革与转变政府职能联系起来，而没有涉及这背后的权力问题，因此，改革的做法主要是减少行政审批项目的数目。权力边界的不清导致下级在取消和减少审批项目中的不一致性，也增加了落实问题的难度，因为这种不清晰也可以作为一种保留应该取消的项目的理由。第三，改革的整体方式是政府内部就审批谈审批，审批项目的裁定都由政府自己说了算，缺乏外界的参与和监督，这导致一些撤销和减少的审批项目往往是无足轻重或含金量不高的项目，或者应该撤销的却加以保留或变相加以保留的项目。
二、新常态下的行政审批改革
如果说，行政审批制度改革进展迟缓是与前期中国经济发展中政府居主导者的地位相关的话(简单来说，就是需要政府发挥强势的作用)，那么经济新常态就要求政府转变原来的角色，让市场在经济中发挥主导作用，这也意味着政府原来掌管经济的一些权力(尤其是经济权力)必须放弃，审批必须减少，让市场和社会发挥活力，否则要实现这一转变是不可能的。正是在这一背景下，新一届政府行政审批制度改革出现了一些新的特点。这些特点可以归纳为以下四个方面。
1.把行政审批改革与制度创新和建设联系起来，具体来说，就是简政放权和推行权力清单制度。以往改革的一个特点只是在审批事项上做文章，即过分强调行政许可类事项、非行政许可类事项和服务类事项的区分，以清理许可类事项为重点、以减少数量为目标推进改革，尽管也有与转变政府职能相连一说，但这一说法是比较模糊的。行政审批本身就是政府必须具备的职能之一，不可能转向其他。因此，实际的问题是政府履行行政审批方式的转变，但是这一方式是什么样的方式?对这一点的认识事实上并不太清楚，于是也就出现了以往改革的一味减少的状况。本轮改革强调的简政放权和权力清单制度既可以理解为一种目标，也可以理解为一种改革的路径。从行政审批的角度来讲，简政放权三个方面的意义是显而易见的。首先，简政放权可以改变机构臃肿、职能重复的现象，提高管理效率。其次，简政放权可以减少(尽管不一定能够消除)权力寻租空间，提高政府的清廉程度。再次，简政放权把本来属于市场和社会的权力回归给市场和社会，既有助于减轻政府负担，也有
