【财新网】（记者 张子竹）新修订的《食品安全法》实施三年来，各级食品安全监管理部门在主动公开信息上的表现整体有所提升，但地区差异仍然较大。日前，北京大学公众参与研究与支持中心发布的新一期《中国食品安全监管信息透明度观察报告》（下称《报告》），总结了如上趋势。
这是北京大学公众参与研究与支持中心第二次针对食品安全信息透明度进行测评。2016年3月，该中心曾发布《2014—2015年度中国食品安全监管透明度观察报告》。当时的测评结果显示，中国食品安全监管信息公开整体状况不佳， 31个省份与27个省会城市食品安全信息透明度均不及格，越到基层透明度越低。
2015年10月1日，新修订的《食品安全法》开始实施。新法针对上下级政府工作评议和考核、风险检测及评估信息交流、食品安全国家标准公布等方面提出了更具体的规定，以期强化食品安全风险治理。《报告》旨在了解新《食品安全法》实施以来，各级政府部门在食品安全信息透明度的落实上有无改进，哪些方面仍有不足。
地域及垂直部门间差异明显
《报告》通过五类指标对食品安全信息公开程度进行了测评，同时横向及纵向地比较了不同层级政府在执行层面的表现差异。其中，前四类指标属于主动公开信息，分别是：组织制度配套，包括工作指南和规范等是否详实，是否建立了考核、评议等制度；基础性信息，包括是否公布年报、人员培训考核制度、注册或备案的保健品食品、婴幼儿配方乳粉目录；过程性与处理性信息，包括是否经常有效地公布食品安全风险警示、召回信息、抽样检验结果、处罚信息等；食品安全监管部门官方线上平台评测，包括食药监部门网站运维、使用效果等。
第五类指标则属于依申请公开信息，即食品安全监管部门是否在法定期限内对政府信息公开申请作出回复以及回复是否符合法律要求。针对此部分，研究人员向政府部门申请公开四宗信息，并对他们的回复进行评测。
《报告》显示，在主动公开信息部分，福建、北京及海南成为得分最高的三个省份，云南、山西和西藏则评分最低。值得注意的是，云南和西藏在上一次的主动公开信息测评中排名也属垫底。市一级的整体评分相较省一级更低，其中省会城市中位列第一的广州市评分只有50.75，相比福建省的62分低了近12分。但整体上，绝大部分接受测评的省市在主动公开信息方面的表现与两年前相比有所提升。
依申请公开信息总体落实情况则参差不齐，满分和零分均有出现。一些城市在依申请公开上暴露出的问题主要包括网站建设结果不理想、提交申请门槛较高、申请回复内容不规范、查询窗口设计不合理等。其中，回复内容不规范具体表现在回复的内容缺乏针对性、回复内容不完整、或以“没有统计数据”“涉及内部信息””涉密”等理由拒绝公开。
参与测评的北京大学法学院助理教授彭錞表示，2014-2015年的测评结果曾显示，政府通常在静态信息公开层面做的更好，而在过程性信息，即食品安全风险警示信息、食品召回信息、行政处罚等信息的公开上表现较差。2015年实施的新《食品安全法》着重强调了对过程性信息的公开要求，从此次《报告》可以看到，省级及省会城市对过程性信息的公开情况较两年前有所提升，尤其是在食品安全风险预警、食品抽样检验结果以及行政处罚信息公开方面提升明显，但食品召回信息公开仍执行较差。
针对食品安全信息透明度依行政层级逐层递减的结果，彭錞表示，这个结果是可以理解的，因为评测针对的是线上平台，涉及政府对线上平台的建设能力，层级越高的政府平台建设能力可能越强。
也有学者提到，由于不同层级政府的职责不同，且地区间发展程度不一，信息公开与作为治理目标的食品安全之间的关联有待商议。北京航空航天大学法学院副教授、硕士生导师田飞龙表示，一些得分较高的地区可能“在形式指标上符合法律的要求，但在实际治理的绩效上可能并未达到好的标准。”他认为，通过信息公开来促进促进食品安全治理是一种现代治理方式，但有必要考虑中国东中西部的发展差异，更精准化地评测不同地方在食品安全监管中的影响因素。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授马亮也提到，从行政管理角度来看，一个地区食品企业与政府的关系，不同地域同级政府之间政绩的竞争压力，以及垂直部门间的协同作用等都会影响地方政府主动公开信息的动力。
对此彭錞表示，地区差异是存在的，但统一指标是较为可行的评测方法。未来，研究团队会沿用此方法，但在测评指标上会有所调整。
信息公开需要供需平衡
此次测评的信息内容主要归为主动公开和依申请公开两个大类，其中主动公开占总分的80%，依申请公开占20%。
现行《政府信息公开条例》第9条规定，行政机关应对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息予以主动公开。该条例第10、11、12条细化了各层级政府应当主动公开的信息内容。
《信息公开条例》还规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。
“主动公开是供给侧的，依申请公开是需求侧的。”田飞龙认为，目前中国在信息公开上高度依赖主动公开，依申请公开则主要集中于一些社会活跃的群体，比如律师、公益组织和学者等，普通公民结合自身需要向政府提出信息公开申请的并不多。“这也反映了以知情权为核心的《政府信息公开条例》的制度体系从社会层面获得的动力仍比较匮乏。”
对于新《食品安全法》实施前后的差异，马亮则认为，新法强调了政府在信息公开上的职责，将信息公开变成了“规定动作”，但这也潜在地改变了政府部门的观念，因为信息公开不再是政绩亮点而是变成了义务，一定程度上，层级越低的政府动力或会越弱。
对此彭錞认为，通过法律法规实现标准化无疑是促进信息公开的一种做法，推进信息公开导致政府的形式化应对不能责怪标准化本身，问题在于“公开是常态，不公开是例外”的原则未得到贯彻。他表示，标准化只是强调了主动公开的内容重点，各级政府还是要依社会的需求做出回应。
一位在监管部门从事食品安全研究的专家表示，主动公开和依申请公开的内容不同， 前者是政府应当主动让社会知道的，后者主要针对具体情况和事件，二者本质上并不冲突。对主动公开的要求并不会影响依申请公开的质量。
这位专家指出，目前由于一些低级别政府对法律法规的理解能力不足，在回应依申请公开信息上确实有回复不到位、不准确的现象，造成了被动局面。一些地方的监管部门已在采取措施对下级的依申请回复作出规范，细化到什么样的信息该由哪一层级政府回复、如何回复等。
