食品安全问题由来已久。在小农经济时代，食品数量安全和价格问题是主要矛盾，且食品质量容易通过价格机制得到约束，虽然食品掺杂造假的现象普遍存在，但食品质量问题并不为社会特别关注。工业革命后，技术进步促使食品供应不断工业化、全球化，在有效解决数量安全问题的同时，也使得食品质量安全问题日益突出。在工业化时代，食品质量信息不再为生产者与消费者共享，需要建立破解信息不对称的机制，才能降低交易成本，推动市场出清。政府在食品安全监管方面负有最大责任，加强监管不仅是建立安全消费环境所必须，也有助于食品行业健康有序发展，食品工业发达的国家无一不是监管机制健全有效的国家。当前，中国已基本解决了食品数量安全问题，质量安全成为社会关注的重点，迫切需要推动供给侧改革，建立现代食品安全监管体系。
食品安全并不是人类面临的新问题
食物与人类的生存密切相关。直到工业革命之前，食物紧缺、总量不足一直是困扰几乎所有国家的基础性问题。时至今日，仍有不少国家面临着食物数量安全问题。由于食品供应总量不足，不法商人往往会掺杂造假、以次充好，通过虚假增加质量安全的食品供应攫取高额利润。在人类漫长的食品短缺史上，此类食品安全问题一直存在，中外概莫能外。在欧洲，公元前就有学者发现食物的供应过程存在造假行为。古希腊哲学家狄奥佛拉斯塔在他的着作《植物探索》中记录了出于经济原因而在植物中掺假的行为，老普林尼在《自然史》中发现面包中掺有滑石粉、谷物粗粉，胡椒里常常掺有杜松子。在中国，自周朝开始就对市场交易的食品有明确的安全要求。《礼记·王制第五》规定：“五谷不时，果实未熟，不鬻于市”，“禽兽鱼鳖不中杀，不鬻于市”。显然，之所以会有这样的法律规定，是因为这样的质量安全问题广泛存在。为保证食品安全，才明令禁止未成熟五谷和果实进入流通市场，禁止不在狩猎季节和狩猎范围的禽兽鱼鳖在市场上出售。此外，古代文学作品中有着大量关于制售假冒伪劣食品的“因果报应”的描写。譬如，卖注水肉的贩子死后堕入地狱，被牛头马面往自己体内注水，来世投生为猪；卖变质面的商人死后变成饿鬼，每天靠泔水为食，来世投生为驴；甚至某年某月某日晴天霹雳同时击中80个造假害人的商贩……这样的描写固然是为了对世人的行为进行劝诫，但也反映出食品安全问题难以根治。
在食物匮乏的时代，人们更多地关注食品供应安全、食品价格稳定，食品质量安全问题并不突出。在欧洲，英国政府比较早就认识到只有将食物的价格和质量联系在一起，才能有效规制食物的价格，因此加强了对食物掺杂造假的处罚。英国议会1266年编成法典，禁止销售“腐坏的酒”，禁止销售任何“不能增进人体健康”的肉、鱼、面包或水，禁止销售任何储藏时间过长以致于“失去了天然营养健康”的食物。英国各地也制定防止食物造假的法令，在伦敦城市记录中可以查阅到很多这样针对造假的食品供应商的早期执法实践。在中国，汉唐以来为保障食品安全制定了非常严厉的惩罚措施，其目的也主要是为了保障食品供应、稳定食品价格。《唐律疏议》中明文规定：凡是故意以有毒的肉赠送他人或者出售，从而造成他人中毒的，判处一年徒刑；造成他人中毒身亡的，判处绞刑；如果他人在不知情的情况下食用了未被焚毁的有害食品而造成死亡的，食品的所有者要以过失杀人罪论处，还要通过赔偿来获得减刑；如果他人吃了偷来的肉而中毒身亡的，食品所有者也要担责，须杖打九十以惩罚。
在食物供应问题没有得到解决的历史阶段，对于食品的价格规制和质量控制措施都只能是碎片化的、附属于促进农业生产的、辅助性的、应对性的，而不可能是系统性、持续性的管控制度安排。工业革命后，生产力的迅猛发展使得食品安全问题日益成为人们有可能加以管控和解决的问题。一方面，农业生产力提高之后，整个社会的食物供应能力得到提高，缓解了食物短缺，食品质量和安全问题得到更多重视；另一方面，科学的进步特别是化学学科的发展，使得对食物造假的分析从主要依靠“用口尝”和“用眼看”向化学分析方法发展。19世纪初期，开始有了定量方法来检查许多常见的食物掺杂造假。从此，越来越多温饱问题初步得到解决的人们要求系统地解决食品安全问题。
现代社会全面解决食品安全问题需要加强政府监管
全面、系统、有效地解决食品安全问题，需要对整个食品供应链进行深入分析。对应不同的食品供应状况，需要不同的解决方案。在自给自足的小农社会，食品作为所有人每日必需消费品，其生产和消费的地域性特征明显，与其质量安全相关的生产者、生产过程、储运过程等信息是容易为交易双方共享的，买方关于质量安全的经验知识和判断可以比较容易地与价格联系起来，可以对卖方形成有效约束。在这个阶段，中外各国主要通过法律明文规定禁止掺杂造假从而保护交易双方的权益，比较容易地解决了食品安全问题带来的争议。在这样的供应状况下，食品属于典型的搜寻品，消费者在购买之前就可观察到其质量水平，其销售量将会随着质量的下降而下降。此时，关于食品安全的规制力量是分散的，主要依靠市场自身的力量，依靠生产和消费双方的自觉约束，政府更多强调事后规制。事实上，从前面所列举事例可以看出，历史上各国政府关于食品质量管理措施基本都属于事后追溯性惩治。
随着工业社会的到来，农业生产力得到极大提高，食品工业发展迅速，食品日益成为一地生产、全国（乃至全球）流通的商品，供应链日益延长、供应环节日益复杂，与其质量相关的信息不再为生产者和消费者共享。在现代社会，食品已经成为典型的经验品。在交易完成之前，买卖双方掌握的质量状况信息严重不对称。甚至在交易完成后的相当一段时间里，食用农产品的农药兽药残留情况、加工食品的成分和色素添加情况等质量安全信息仍很难得到披露。在此情况下，如果只依靠市场的力量，价格很难准确反映质量状况，会出现“劣币驱逐良币”或交易成本高企等市场失灵的情况。一个成熟的市场，需要建立破解信息不对称的机制，才能降低交易成本，推动市场出清。食品生产经营企业、行业协会、消费者群体、第三方组织和政府部门都可以成为规制的主体。不论是企业的自我规制，还是消费者保护运动，或是第三方发起的各种认证评级，各个规制主体都可以在披露质量安全信息方面发挥作用，但最有力的规制无疑来自政府监管。正如美国FDA前首席律师彼得·哈特（Peter Barton Hutt）所总结的，美国政府在食品安全方面不断承担越来越多的责任：“近一个世纪以来，政府在确保食物供应的完整性方面承担了很重要的作用。当然，规制职能的重点总是随着时间的变化而发生演进。最初，政府主要是打击市场上的掺杂造假；很快，政府的职责就扩大为建立一套机制驱除不安全食品的销售。随着营养学作为一门科学发展起来，政府又承担了保护食物供应营养完整性的职责。”
生物化学技术的发展加快了食品供应工业化、全球化进程，在有效解决食品数量安全问题的同时也加剧了食品质量安全问题，既使得系统性加强食品质量安全监管成为必要，又使得政府系统性规制食品质量成为可能。FDA的成立是食品质量安全监管历史上的标志性事件。自此以后，每一次食品领域出现重大安全事件，都推动各国政府加强监管力量、增加监管资源投入。从全球来看，20世纪末是各国重新认识食品安全问题的转折点。为了应对重大食品安全事件和民众愈加明确的食品安全吁求，世界上主要国家都纷纷修改本国的食品安全法律法规，加强食品安全监管力量。不论是21世纪初（2002年）欧盟出台食品法调整食品安全监管机构，还是2011年美国出台食品安全现代化法强化和扩大FDA监管权力，都是这一趋势的集中体现。
政府有效监管有助于食品产业良性发展
只有建立强大的监管，制定对质量安全的权威评价标准，有效解决质量安全信息严重不对称问题，才可以稳定消费者信心，降低交易成本，推动市场交易的实现。在食品安全领域，政府监管不仅是消费者所必需的，也是农业和食品工业发展所必需的，是切实为市场创造价值的活动。从这个意义上来说，在食品供应有关的产业演进发展的过程中，政府监管不是食品产业发展的阻碍力量，而是重要的推力。美国在过去一个世纪里不断加强监管的实践，就是一个对食品产业加强监管、推动产业发展和创新、提升产业国际竞争力的成功案例。比较各国食品安全状况，我们也会发现，食品安全问题解决得比较好的国家和地区，其食品产业发展一般都比较好，具有以下一些共性特征：
产业生态比较健康，上下游相互服务、相互制约。在英国，四家遍及全国的大型连锁超市集团占据了80%的英国食品消费份额，超市集团的食品安全标准可以对供应链上游企业形成有效制约，政府监管可以减少很多工作。在美国，大企业高度关注食品安全法规，积极参与法规制度的建设，建言献策，并有强烈的行业代表的意识，主动充分表达行业利益，在法规制定阶段即与监管部门保持良好合作。一旦法规出台，企业自觉执行的意识和意愿也比较强烈。对于一些能力弱的小企业，市场上也能产生相应的大企业提供解决方案帮助合规。典型的案例是，美国艺康公司从一家提供清洗剂、消毒液产品的公司发展成为食品安全企业解决方案的提供者，可以为购买其洗消产品的餐馆、宾馆提供符合HACCP要求的整套解决方案，包括流程设计、员工培训、定期检查、纠错反馈，等等。
提供各种食品安全服务的第三方发达。英国、法国等欧洲国家在食品研发、生产、包装、储运、销售的各个环节都有专注于本环节的协会组织，既为企业的发展提供人员培训、市场拓展、科研开发、管理体系认证和产品认证等专业服务，也承担政府的委托项目，为政府的政策制定提供技术咨询、决策参考等服务。例如，英国的卡姆登食品研究协会作为一家由一些食品企业发起成立的、专注于食品工业研究与创新的跨国公司，拥有非常先进的食品检验检测技术，在微生物、化学及物理异物污染分析等方面实力雄厚，其既为烘焙企业提供新产品研发生产线和实验室，也为食品生产企业提供第三方检查和认证，甚至可为食品的可追溯性提供咨询。政府部门也愿意支持这类第三方组织的发展和工作开展，甚至将很多原由政府承担的工作，也交由行业组织来承担。例如，法国监管部门会定期将企业检查情况反馈给行业协会，要求协会组织企业整改。
整个产业对于监管的依从性比较好。多数企业都能够按照法规要求针对自身特点制定保障食品安全的计划，形成有特色的做法。例如，美国荷美尔公司建立了自己的食品安全委员会，负责企业内部的食品安全审计，包括对常规检查、收购、产品召回等工作进行审核；对企业投资的新项目，要进行分析研究，确保原料采购、生产加工过程和生产环境中的化学、物理和微生物风险都能够得到正确识别并被有效控制。中小企业则借助咨询公司、行业协会等的力量，因地制宜地落实法规要求。而整个社会也会理性考虑产业的实际情况，要求监管部门保持适当的监管弹性。
政府有效监管要教育与惩治并重
政府监管的目标是维护良好安全状况和市场交易秩序，最理想的状况是整个市场的自我约束和自我规范。为实现这一监管理想，政府监管必须紧紧依靠科学。只有掌握食品安全的科学规律，并将其转化为法规标准，才能教育、引导、规范产业行为，才能发现、控制安全隐患，才能及时惩罚违法犯罪，保护公众健康。政府监管是一项系统工程，需要开展的工作很多，但有两个重要的基本点。
一是正面教育。重点是支持对食品供应体系上各个环节的所有利益相关方开展正面教育。对食品从业人员进行教育，提高食品业界保障食品安全的意识和能力，从根本上提高产品的食品安全性。一般来说，此类教育主要由企业自行组织和安排，监管部门不直接开展。但也有的国家认为合格的从业人员对于维护食品的竞争力至关重要，因此在相关从业人员培训方面投入巨大。例如，法国农业部有大量预算资金用于建设维护国民教育体系中的职业教育机构，并支持这些机构开展对农民和食品生产企业员工的职业技术教育。随着互联网技术发展，监管部门对于从业人员教育形式也日益多样化。例如，美国食品药品管理局（FDA）通过制作动画片和宣传页、编制系列课程、开放网络会议，对从业人员进行免费教育。对消费者进行教育，旨在使消费具备更多食品安全知识，在选购食品时更容易选择安全食品，在面对食品安全事故时也能更理智地面对，以及有能力维护权益。此类教育一般由协会学会等社会组织来开展，监管部门需要积极参与。如美国马萨诸塞州设立了“食品安全教育伙伴关系”项目，地方卫生官员、教育工作者、食品产业界和消费者加入其中，共同开展食品安全教育活动，使食品业的从业人员和消费者能够通过合作、交流和协调利用资源与服务，轻松地获得有关食品安全的信息、教育和培训。消费者教育活动通常都有简单实用、易读易懂的特点，重视“从娃娃抓起”。
二是严惩违法犯罪。2008年9月1日至2009年2月17日，美国发生了由鼠伤寒沙门菌导致的食源性疾病暴发，44个州报告了642个实验室确诊病例，9人死亡。流行病学及实验室检测结果表明，致病食品为污染了鼠伤寒沙门菌的花生酱。这一事件引发美国历史上最大规模的食品召回，最终导致肇事花生酱公司破产倒闭。2015年9月，肇事公司老板被法院判处28年的重刑，这是美国司法史上首次用刑事罪来审判食物中毒案件。这一事件对美国食品安全现代化法的修订与通过产生了重大推动作用，同时也是对企业和社会的最好教育。监管部门积极作为，对于所有可能的违法犯罪行为都采取“可置信的惩罚”，是对产业最好的服务，也是对违法犯罪最有力的震慑。
不断提高我国食品安全政府监管的现代化水平
当前，我国食品安全问题多发易发，食品安全状况与人民群众的期待仍有很大差距。考虑到我国农业和食品工业生产力水平还不高的实际情况，更应当加强监管，加快提高政府监管的现代化水平，以提高质量效益为中心综合施策，实施食品安全战略，推动供给侧结构性改革，为消费者创造安全可靠的食品消费环境，同时为食品行业提供强大的发展助力，切实提高我国的食品安全供应保障水平。
一是建立与我国食品供应保障体系发展现状相适应的现代食品安全监管体系。食品安全是一个随生产力水平提高而内涵不断得到丰富的概念，广义的食品安全涵盖数量安全、质量安全、营养安全三个层次的内容。主要面对数量安全问题时，需要加强产业发展和促进部门的职能。当数量安全的问题基本得到解决，质量安全的问题就会凸现出来，需要加强监管执法部门的职能，特别需要强调司法体系的配合。当质量安全的问题基本得到控制，营养安全的问题便会受到重视，则更需要强调专业监管、科学监管。当前，我国基本解决了数量安全问题，正在下大力气解决质量安全的问题，营养安全的问题也在逐步成为关注热点。遵循健康产品安全监管规律，建立一个顺应食品生产供应生产力发展方向的现代化监管体系，才是系统管控安全风险、回应人民群众食品安全诉求的治本之策。
二是高度重视源头治理，防控动物源食品安全风险。西方国家以肉、蛋、奶为主要食物，许多食品或食品原料为工业化生产，且广泛存在生食习惯，因此对动物源食品安全风险更为重视，监管更为严格。在我国，受传统饮食结构和饮食习惯影响，长期以来动物源食品并未得到过于严格的特殊对待，缺乏对动物源食品安全监管的经验积累。随着人民生活水平的提高、西餐饮食文化的引入，我国动物源食品安全风险问题开始凸显。近年来，“病死猪”、非法进口肉、上海福喜等肉类和奶制品加工领域安全事件频发，更是给敲响了监管的警钟。在现行体制下，如何从各个环节加强动物源食品质量安全的监管，已经成为我国监管工作中的一个难题。参考国外（特别是欧美国家）长期建立起来的兽医制度，探索建立我国驻厂／场兽医官制度，从源头加强动物源食品监管，不仅事半功倍，而且有利于更好地与国际接轨。一方面，兽医（特别是执业兽医）制度设计了完备的课程，涵盖食品（特别是动物源食品）安全的科学和实践基础，保证了从事食品安全监管人员的专业性；另一方面，官方兽医巡回派驻制度可以有效强化养殖、屠宰、加工等环节的食品安全监管，减少流通消费环节的工作压力。
三是要建立食品检查员制度，加强食品生产流通过程的检查。落实企业责任除了需要严密的法规制度、有效的食品追溯体系外，更需要有力的执法体系。执法体系中最重要的是执法人员的能力和素质。只有能发现问题，才能对违法犯罪行为实施“可置信的惩罚”。否则，监管形同虚设，不能形成震慑。从各国经验来看，培养一支专门队伍，经过科学训练，对食品生产流通环节实施过程监管，是十分必要的。欧盟、美国、加拿大等国都建立食品检查员制度，提高监管工作的科学性和有效性。长期以来，受检查力量不足等因素的限制，我国食品生产流通环节的现场检查不足。缺了现场检查这个“事中监管”，事前源头把关扭曲为“重审批、轻监管”，事中事后监管则容易成为“运动式”整治和“走过场”。要强化食品安全的事中事后监管，就要建立职业化检查员队伍，体现专业性、技术性特点，以现场检查为骨干、实验室检验为技术支撑，形成少数人留办公室、多数人在一线的检查体系。
四是有效提高监管工作服务于社会的能力和水平。食品安全监管不能只依靠法律法规的制修订，还须更重视大量具体的安全指南的作用。通过指南发挥食品安全风险交流的作用，更好地服务于食品安全监管机构、食品生产经营企业、消费者、行业协会，加强相互之间的沟通，实现信息共享，携手共治。通过指南积极引导社会公众、媒体舆论共同参与食品安全的监管，提升公众的食品安全意识和依法维权的能力，为食品安全工作构建最为广泛的群众基础，以获取普通公众对食品安全监管工作的支持和理解。
五是切实加强食品安全监管的国际合作。食品生产有国界，食品风险无国界。我国是食品进出口大国，积极参加食品安全领域的国际合作更加重要。加强与世界贸易组织（WTO）、世界卫生组织（WHO）、世界粮农组织（FAO）等国际组织的合作，加强与食品法典委员会（CAC）等食品安全“三姊妹”组织的合作，积极参与国际标准的制修订过程，不仅有利于我国食品产业的发展，更重要的是可以通过学习国际监管经验提高我国的食品安全监管水平。阳光底下没有新鲜事。发达国家在食品安全方面有经验也有教训，各国食品安全监管部门在面临具体问题时所体现出的监管理念、方法和监管措施值得深入比较、分析和借鉴，可以帮助我们尽快提高监管能力。此外，一些国际组织在食品安全领域有关实验室建设、检验检测能力提高等提高技术支撑体系水平的合作项目，值得我们高度重视并充分加以利用，以尽快提高我们在食品安全监管方面的技术能力。
