“我们过去制定的包括最低收购价和临时收储制度等在内的这些调控办法，都是在国内价格低于国际价格背景下建立的，从理念到操作都具有较大局限性。”针对国务院正在推进的农产品价格调控机制改革，国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆近日对21世纪经济报道记者分析。
6月25日，国务院召开常务会议，国务院总理李克强提出，更多发挥市场作用，完善农产品价格和市场调控机制。其中一项重要举措是，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。
此前，我国已经正式取消棉花、大豆临时收储政策，启动新疆棉花、东北三省和内蒙古大豆目标价格补贴试点。
国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆对21世纪经济报道分析了改革背景，并提出了新时期宏观调控的建议。他认为，农产品价格改革要通盘考虑，统筹国内和国际两个市场。
农产品目标价格改革的两条路径
《21世纪》：国务院常务会议提出，在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。为什么要实现这一转变？
叶兴庆：我国从2004年、2006年起分别对主产区稻谷、小麦实行最低收购价制度；2007年以来，先后对玉米、大豆、油菜籽、食糖等实行临时收储政策；2011年，建立棉花临时收储制度。
我国实行最低收购价、临时收储价的初衷，是在大丰收时避免市场价格下跌过多、农民损失过大，本应是一种“止损价格”。正常年景，由市场形成的价格应高于托市收购价，托市收购有预案而不启动。
可是，自出台政策性收储以来，稻谷除2008、2010和2011年外，小麦除2011年外，玉米除2010年外，其余年度均启动收储；大豆、油菜籽已分别连续5年启动收储；棉花连续3年、食糖连续两年启动收储。
同时，统计显示，2013年，稻谷、小麦最低收购价每斤1.39元和1.12元，累计分别比2004年、2006年提高0.67元、93%和0.42元、60%；玉米、油菜籽累计分别提高60%和38%；大豆临时储备价至2013年累计提高24%。
从实际情况来看，我国越来越倾向于以提高最低收购价、临时收储价调动农民积极性，导致几乎年年都要启动托市收购预案，从而使最低收购价、临时收储价近似于以增加农民收入为出发点的“目标价格”。
同时，我国补给种粮农民的粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴 “四补贴”已经从2004年145亿元追加到2013年1700亿元。因此，我们在一定程度上患上了“农业补贴与支持依赖症”。
所以，在棉花、食糖等产品的托市收购价已经超过以按配额外税率计算的到岸税后价格的情景下，维持或提高托市收购价，收储企业和下游企业承受不了；下调或维持托市收购价，农民有意见。所以必须要进行改革，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。
所谓农产品目标价格制度就是说由国家设立农产品目标价格，当农产品市场价格低于目标价格时，补贴农民，保证农民基本收益；当农产品市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，补贴低收入群体，保障基本民生。
《21世纪》：国务院常务会议也提出，在推行农产品目标价格时，从大豆和棉花入手，分品种推进补贴试点。那么具体来说怎么操作？
叶兴庆：我建议以“价差补贴”替代目前的“价补合一”，按成本加合理利润原则确定目标价格，将目标价格与市场价格的价差直接补给农民。具体操作上，有两种方式：第一种，与生产行为挂钩，将价差按当年实际产量或种植面积补给农民。这种方案的好处是，可以维护该品种农产品的生产，保持一定的自给率。问题在于，操作难度大；须纳入WTO“黄箱”（即会引起贸易扭曲的政策）政策范畴，支持空间有限。这种方案适合有自给率要求的农产品。第二种，不与生产行为挂钩，按某一固定年份的种植面积或产量补贴价差。此方案的好处是，农民利益能够继续得到保护，同时又能使市场信号传递到农民，促进农民以市场为导向调整种植结构。问题在于，国内生产可能下降。这种方案适合自给率不是特别敏感，但产区特别集中、需要维护目前利益格局的农产品。我认为，棉花和大豆适合第二种方案；当稻谷、小麦最低收购价超过以按配额外税率计算的到岸税后价格时，可考虑第一种方案。
农产品价格调控形势出现“拐点”
《21世纪》：您曾经提出，现在农产品市场价格和调控面临的形势出现了一个拐点。为什么这么说？
叶兴庆：加入WTO以来的一个时期，我国主要农产品的国内价格低于国际市场价格。这为阻挡国外农产品涌入国内市场提供了一道“防火墙”，也为国内农产品价格上涨预留了空间。但随着国内农产品价格快速上涨和人民币逐步升值，国内外价差越来越小，越来越多的农产品、特别是土地密集型农产品的国内价格超过国际市场价格，突破了国际市场价格这一“天花板”。
第一，以离岸价格为“天花板”，国内主要大宗农产品价格全面“破顶”。据农业部监测，目前主要土地密集型农产品的国内市场价格已全面超过国际市场离岸价格。顶破这层“天花板”，仅表明我国农业生产缺乏比较优势，由于有运费、关税等因素的抬升作用，国外廉价农产品尚不足以对国内市场形成压力。
第二，以按关税配额税率计算的到岸税后价格为“天花板”，国内部分土地密集型农产品价格已经“破顶”。我国加入WTO时争取到了对部分农产品实行关税配额管理，配额内实行低关税，配额外实行高关税。与加上运费、保险、以关税配额税率计算的进口关税、进口增值税、港口杂费等成本后的到岸税后价格相比，目前国内棉花、食糖、玉米已明显失去价格竞争优势，大米、小麦仍有一定的价格竞争优势，但已很微弱。顶破第二层“天花板”，意味着配额有可能全部用完。
第三，以按配额外税率（关税配额管理农产品）和入世承诺税率（非关税配额管理农产品）计算的到岸税后价格为“天花板”，国内部分土地密集、但耗工相对较多的农产品价格也已“破顶”。按配额外最惠国税率（10%-65%）和普通税率（70%-180%）计算，大米、小麦、玉米的国内价格在一定时期内仍将具有竞争优势，应对配额外进口具有较大操作空间。棉花按滑准税率（4%-40%）、食糖按50%的最惠国税率、大豆按3%的约束税率计算，国内价格已无竞争优势，应对进口增长缺乏可用手段。顶破第三层“天花板”，意味着可能出现国内产品大量积压、进口产品大量增加的局面。
这三层“天花板”，水平逐层提高，“破顶”后对国内市场的影响程度逐层加大，国内市场调控更为复杂。这时的市场调控很纠结：启动托市收购，将给企业和财政带来负担；不托市，将影响农民收入和生产积极性。大豆临时收储早就遇到过这个问题。最近几年，棉花、食糖临时收储也相继陷入这种两难局面。
《21世纪》：那么，您认为如何应对这种农产品调控的新局面？
叶兴庆：我们过去制定的包括最低收购价和临时收储制度等在内的这些调控办法，都是在国内价格低于国际价格背景下建立的，从理念到操作都具有较大局限性。当农产品价格“破顶”后继续托市收购，将导致进口不断涌入，托市收购难以把国内市场托举起来，收储的产品难以顺价销售。棉花、食糖的困局已充分表明，现行调控机制已不适应“破顶”后的新形势。从长远看，解决好棉花、食糖托市收储的深层次矛盾，特别是应对未来更多农产品顶破第二层、第三层“天花板”可能带来的挑战，必须进行系统性改革和创新。
首先，统筹进口调控和国内市场调控。在市场经济条件下，应充分发挥市场机制对农产品生产、流通、消费的调节作用。一般品种、一般性市场波动，应由市场机制调节。但鉴于农业的特殊性，我国按入世承诺目前仍对7种农产品的进口实行关税配额管理，后来在实践中又先后对10种农产品实行最低收购价、临时收储等托市性收购。应根据国内外市场联系日趋紧密的新情况，对配额内和配额外进口、进口和国内市场调控进行统筹、整合，以提高调控的协调性、针对性和有效性。在这两组产品中，稻谷、小麦、玉米、棉花、食糖是重合的。对这些农产品，尤其要统筹运用边境措施与国内支持措施、生产性扶持措施与市场干预措施。
其次，对顶破第二层“天花板”、与第三层“天花板”尚有较大距离的农产品，可继续实行托市收购，但要完善配额发放和进口转储办法。当国内价格顶破第二层“天花板”时，会自动触发进口配额的使用。随着国内价格高于进口到岸税后价幅度的提高，进口套利的空间就会增大，进口量也将快速增长。尤其应注意的是，要及早为主要粮食品种进口增长做好应对准备。
同时，对顶破第三层“天花板”的农产品，以价差补贴替代托市收储。这就是此次国务院常务会议提出的从大豆和棉花入手将最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变的原因。
