鲁网财经1月22日讯（特约记者 丛昊）“办理生产许可证已成为中小食品企业最大的负担。” 说起多年的办厂经历，济宁梁山县一食品厂老板李健（化名）一脸苦笑、满腹苦水，“一个证办下来县、市、省三级就要花费五六万元，每年养证费近三万元，中小企业利润微薄、难以承受。”
7年前，李健在济宁开设了一家食品工厂。每三年食品生产许可证换发一次，他就要经历一场“痛苦的煎熬”——耗费半年时间准备数百项、“齐腰高”的申报材料；花上数万元、等待着生死立判的审查。
根据《工业产品生产许可证管理条例》规定，未取得食品生产许可证的企业不准生产食品，没有加印QS（生产许可）标志的食品不准进入市场销售。这意味着，如果通不过审查，新办工厂就无法取得营业执照、贷款融资，老企业就要面临停产整顿。
然而，如此重要的许可证在许多食品厂老板的眼里已成为“沉重的负担”。不仅济宁众多企业反映办证收费高、耗时长、手续繁琐，就连中国首富、娃哈哈董事长宗庆后在全国两会上直呼，“发证流程偏长、速度偏慢的问题……亟待改进和完善”。
十八届三中全会要求各级政府转变职能、简政放权。眼下全国质监系统正面临着一次体制改革的契机。
复杂的手续
按照规定的程序，企业办理食品生产许可证首先要向市级质量技术监督局（以下简称“质监局”）提出申请，经其审查、受理后将材料上报省质监局，由后者派审查组对企业进行现场审查、抽样检测，最终由省质监局决定发证与否。
从上述流程，企业办理食品生产许可证与县（区）级质监局的无关。可包括李健在内的许多济宁企业都要求助当地的质监局，缴纳数额不菲的咨询服务费。
“办理许可证手续多、耗时长，申请书包括各种合同、图纸、发票、照片等多达数百项，每次都要动员十多个员工准备近半年时间。” 尽管经历了两次办证，李健至今仍然“摸不到头绪”。
按照质监部门的规定，食品企业办理许可证需要提交的材料主要包括申请书、附带证明、照片以及各种文本制度等，多达数百项。其中，仅仅一个申请书就要求对加工场所、周围环境、功能间布局、工艺流程、设备布局、治理结构绘制六张电子图表。像许多食品厂一样，李健的工厂位于乡镇，十多个工人中没有大学生，更没有懂电脑制图的人。他疑惑道，工厂只有一千多平米，审查组来时一目了然，为何非要企业做表上传？这与食品安全有什么关系？
附带证明中有一项要求提供土地所有权使用证明，如土地为租赁则须租期覆盖食品生产许可证三年有效期的租赁合同。去年换证时，李健不得不给房东请客送礼、重新签订合约，仅此一项，就耗时三天。此外，工厂购置的每一个设备，大到锅炉、小到一杆秤，都要提供购置发票、合格鉴定证书，实在找不到，只能派员工四处联系卖方。
最让李健头疼的是，一个小微企业与大型工厂一样，要建立三四十项质量安全规章制度、多达数万字。“一个十几人的小厂要按着这么多制度管理，比上市公司还要规范。”
光有制度还不行，各种制度还附带有一系列表格。如人员培训制度就要配着培训计划、培训人员名单和考勤表。一个采购制度要涉及采购计划、合同、供方评价、清单、采购标准、进场验收等项，每一项都须建立一本表格，以备生产过程中实时记录。
记者采访了济宁任城区、开发区、汶上县、梁山县、曲阜市、兖州市等地食品企业，每家都要根据各自情况建立三十项至五十项不等的规章。济宁高新区一家仅有十余人的家庭型味精分装厂的文本制度竟然有35项，长达90多页。
“制度、合同、发票、照片……，我们根本不知道究竟需要多少材料，但申报时少了任何一项都不行。对于一个中小企业来说，仅制定三四十项制度，几乎是一件无法完成的任务。”无奈之下，每三年换发新证时李健都向县级质监局缴纳约2万元/单元的咨询服务费，多个产品单元则要累加计费。
交费后，县级质监局派遣一到两名工作人员指引企业准备材料，向老李提供一整套企业规章制度以及附带的表格本。
许多企业的管理制度内容竟然相似度极高。记者比对了济宁多个企业制度中的《各部门管理职责、岗位任职要求》，尽管企业产品各异、工艺不同，但各岗位的设置以及具体要求却只字不差。
一位当地质监局内部人士介绍道，县级质监局不可能、也不会为按照企业实际情况、各自工艺、不同产品单独设计这些制度规定，不过是在电子版上部分内容上变换一下，其他内容几乎都是拷贝复制。
按照办证流程，企业申报材料必须首先通过市级质监局的审核。济宁多家企业的负责人反映道，要通过受理这一关并非易事。由于申报的材料太多、数百项，规则模糊、不透明，企业的申报材料交了又退，退了又改，改了再交，反复数十趟。
上述济宁质监局内部人士透露道，济宁市局仅在受理申请时就分为初审、审查、审核、决定四个环节。也就是说企业申报材料就要经四人审查才能过关。
济宁一家成立多年的老食品厂负责人表示，企业多次换证，完全能够自行申报，但却仍然向县质监局交纳咨询服务费。因为他自知这个老厂设备布局不合理，如果无法通过换证审查，企业就要停产、工人就要失业，而县局则可以“在审查时帮助企业说话”。在这位负责人看来，“如果真按照这么复杂的规定严格审查，中国90%以上的食品企业都无法通过。”
曲阜一家企业老板透露道，由于舍不得花费两三万元缴纳县局服务费，工厂在第一次申办时被省审查组否决。省审查组人员就劝他，办证手续复杂，企业难以应付，建议他聘请县局帮忙。
说起办证的感受，汶上县一位面粉厂老板坦言，申请许可证许多手续流于形式，与食品安全关系不大。如，企业还没有获得许可证时就被要求制定《质量目标》，如“原材料进厂合格率100%，产品出厂合格率100%、顾客满意率85%以上……”再如，每个企业都要设立办公室、财务科、采购科、车间主任、质检科、销售科等部门，他的工厂小、人数少，没有这么多管理人员就只好找人替名。许多制度买回后就束之高阁，数十种日常生产需要填写的记录表格基本是每三年换证前集中突击填写的。
而事关食品安全的水质检测报告则要求企业送样检测，检测机构只对来样负责。包括李健在内的部分企业担心，济宁部分地区地下水、自来水不达标，为了过关干脆购买矿泉水送检。
小企业头疼的是收费高，大企业担心的却是手续复杂、耗时太长。按照规定，申请食品生产许可证前企业必须至少有两名检验食品质量的化验员。根据山东质监局《关于2012年全省食品检验工职业技能鉴定统考安排的通知》，全年统考只有四次，平均一季度一次。由山东省质监局在各地市设点培训、考试。
任凭企业有着千万元的投资，只能等着一个季度一次的培训、考试。“因为没有合格的化验员就不能申请许可证，无法到工商局办理营业执照，更得不到银行的贷款。”济宁一位大型质检部负责人如是说道。
记者了解到，北京、上海、江苏、浙江等地企业办理食品生产许可证都要经历这样一个过程。即使是食品分装企业（大包装改小包装，多为盐、糖、食用油），申报材料以及手续流程与生产加工企业分毫不差。当记者提出希望看看申报材料后，汶上一家分装食品厂三名员工抱来了蓝色文件夹足有一米多高。
难怪连中国首富、娃哈哈董事长宗庆后也在2012年全国两会上感慨道，一个食品企业，至少要花三四个月去申领食品生产许可证，有些小企业审批时间更长；如果是同一设备生产另一类产品又要新一轮申领程序，比如“营养快线”换个口味用同一条生产线生产，也得重新审批，又是一两个月，耗时又耗力。
难以理解的收费
复杂的手续伴随着诸多的收费。目前，食品生产许可证的审批是按照工业产品标准、以产品单元计费，每个单元收费2200元。可实际上，李健的花费远不止这些。
李健算了一下：除县局收取的办证服务费外，发证检验费、计量器具检测费、化验员培训费、仪器设备检测费、委托检验费……大大小小十余种收费，少则数百元，多着近万元。
“检测一个设备有时比设备本身的价值还高。”曲阜一家中型食品厂老板说道，买个天平一千多元，可检测费就要1800元；一个压力表不足百元，检测费120元。
让企业老板困惑的是，企业花了上万元购置了崭新的化验设备，本身有着质监部门的鉴定合格证明。可申请许可证前还要质监局所属计量所进行重新鉴定、费时费力费钱。
而济宁企业普遍反映，在众多收费项目中，最难以理解的是申请办证前企业就要与市质检所签署一年两次的委托检验协议，缴纳相关费用。
这一收费十分昂贵，约占企业办证总成本的1/3。据企业介绍，此项收费是根据产品单元的分类而定，普通面粉收费约四千元，大米收费近5000元，挂面产品6000多元……如果企业申请两种及以上食品，则要累加计费。
许多企业对于该项目收费不明就里。李健坦言，“办理程序太复杂，搞不清楚头绪，尽管收费很高，让交也就交了”。济宁多个食品企业最终第一次申请失败就是因为“申请人未提供*号检验委托协议”。
根据国家质检总局制订的《食品审查细则》，各类食品的检验指标被分为两种：一种叫做“出厂检验项目”，用“√”表示，要求产品出厂前对其批批检验；另一种检验项目用“*”表示，称为“带*号检验项目”。一般属于重金属、农残等指标，因检测设备昂贵、操作复杂，要求企业每年检验两次。如果企业不具备后者的检验能力，可委托有资质的机构。
由此可知，带*号项目委托检验原本只是一个技术条款，与申请食品生产许可证毫无关系。多个企业证实，这一委托检验仅仅是许可证年审时才用得上。
在国家质检总局颁布的《获得食品生产许可证企业年度报告及审查工作管理规定》“必备内容”中，“如果检验报告中不包含出厂检验项目中带‘*’号项目，企业还需提供两份带“*”号项目的检验报告。”
2013年10月以前，济宁食品企业在申报材料前就被要求与市质检所签署该协议，交纳费用。今年9月，中央人民广播电台曾报道了这一情况，济宁市质监局当即查到了多个违规案例。山东省质监局副局长张健表示，食品生产企业在提交生产许可申请书时，不再同时提交委托检验合同。但他仍强调，在发证前的现场审查环节加强审查把关。
然而，这一说法仍然遭到了部分企业的质疑。曲阜某中型食品厂的老板表示，企业应该先拿到食品生产许可证，再去委托检验。委托谁、何时检是企业的自主权。可如今，刚申请或发证前就强制交钱，谁能保证企业一定能拿到食品生产许可证？
这就好比一个车主还没有拿到驾照时，就让其办理汽车年审一样。实际上，部分企业最终无法通过审查、获得食品生产许可证。这笔开支更显冤枉。
一位三次才通过审查、获得许可证的济宁企业老板抱怨道，企业申请前签署了一年两次的委托检验协议，可三次审查下来就超过了协议一年的期限，只好掏钱再行补签。
专门为企业代办食品生产许可证的北京正博和源有限公司王建晖博士证实，“北京地区没有要求企业在获得食品生产许可证前就签署委托检验协议。”上海、杭州等地也并未有此要求。
“一年两次的*号委托检验本应是已发证的企业自行选择机构，在本地、异地均可。该项目被前置到发证前，实际上就把收费截留在了当地。”济宁质检局一位内部人员指出，高度垄断使得济宁市委托检验收费高出周边地区。如，面粉产品在济宁要四千多元，附近地市质检所只要三分之一。他透露道，每年各县局对企业抽检两次，由县财政拨款，济宁部分县质监局为了节省费用就跨境到其他地市去检验。
有媒体报道，截止今2013年7月，济宁市质检所已经受理了100多家企业的申请。仅凭此一项，济宁市质监局收费已超过百万元。
“这其中存在着行政机关与服务机构政企不分的体制问题。”曲阜一位食品企业董事长指出，目前质监局组织架构为：质监局+技术机构（计量所、质检所）。质监部门既扮演着市场规则的制定者，又是实施者，还充当着监管者和市场利益主体。这一体制无法避免行政机关强制企业高价购买其服务产品的可能。
《行政许可法》第三十一条规定：行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。第二十七条规定：行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。
“企业申请许可证时要向质检所交纳一年两次的*号项目委托检验费用。现场审查合格后，再对抽样进行一次全检、证明食品达标。就是说，企业*号项目委托检验第一年做了三次。”有企业反问道，为何质监局就不能本着简政原则少让企业交一次钱呢？
