近年来，食品违法行为在政府一次次加大整治力度的努力下仍然层出不穷，暴露出我们以行政监管为主的食品安全监管理念和监管模式的落后。世界上先进的食品安全监管模式，无一不是有赖于社会管理的综合效能有效发挥，有赖于企业责任的有效落实。
2009年颁布实施的《食品安全法》，由于其特殊的立法背景，不仅未能从立法的顶层设计中构建起现代食品安全监管模式，反而将现有的不科学的行政监管模式加以固化，并且在食品安全理念上留下空白和模糊，导致监管中的误区和社会上的误导。比如：《食品安全法》未界定什么是食品或不是食品，使食品在认识上存在误读；如食品添加剂是否食品？若是，则说明食品是可以有毒有害的，若不是，则说明食品是可以添加有毒有害物质的；又如：《食品安全法》未定义什么是食品安全，甚至将食品质量与安全混为一谈，把衡量质量的标准用于衡量安全，提出了“食品安全标准”概念，使全社会都认为符合标准的食品就安全，不符合标准的食品就不安全！岂不知千万种可能危害健康的物质因未列入标准而可能被检测合格，许多食品不合格项目也许并不涉及安全。
我国现有的以行政监管为主的食品安全监管模式，制约和限制着社会监督力量的作用发挥，严重扭曲了食品安全责任和监管重点，使企业的主体责任处于被动、从属的地位。考察世界上先进的食品安全监管模式，无一不是有赖于社会管理的综合效能有效发挥，有赖于企业责任的有效落实。行政监管仅仅是其中的一个环节，而且政府的主要职责在于建立规制和防范食品安全的系统性风险。
明确首负责任，构建食品安全主体责任体系
落实食品企业主体责任是保障食品安全的核心。最根本的是要在法律上明确食品安全的首负责任承担者，特别是对消费者的首负责任，也就是与消费者或权利人构成直接利益关系的相对人。对消费者而言，首负责任应当由超市或零售商承担；对销售者而言，首负责任应当是批发商或生产企业等供货商，依此类推。食品安全事件中的权益受损方，有权仅向首负责任者追究侵权责任，首负责任者必须首先承担侵权损失，存在其他侵权责任的，由首负责任者依次追究。只有当其他侵权责任比较明确并且权益受损方自愿直接追究其他责任者时，首负责任者才不用承担责任。
首负责任者的确立，可以在食品种养、加工、生产、销售、消费等环节构建起明确的责任体系，任何一个环节都不能将受害者推给上一环节而逃避责任，因而都必须对下一环节负责，对上一个环节把关。这方面在我国的法律体系中是存在缺陷的。无论是民法还是消费者权益保护法，都没有明确予以规定，以至于消费者在维权时，常常陷于商家与商家、商家与企业的相互推诿之中；也导致一些国际知名的大商家在本国销售中国产品时，往往要不远万里来到中国进行工厂审查，而一旦进入中国销售，却敢于出现进货把关不严甚至销售劣质食品的怪现象。
强化权益保护，构建食品安全社会监督基础
消费者或食品安全受害者的自我权益维护，是对食品安全最直接、最主动、最有威慑力的社会监督方式。社会上要求对违法者罚得倾家荡产的方式，远不如让违法者赔得倾家荡产来得积极、有效。但是，由于我国权益保护方面的制度设计和法律规定太过无力，导致权益损害赔付并不能够极大地补偿受害者和惩罚侵权者，受害者只能满足于获得全部的直接损失并将对侵权者的惩罚寄希望于政府部门的行政处罚上。这就造成消费者维权成本过高而收益过低，主动维权的意愿非常低落。离开了消费者这一最有力的社会监督者，许多企业就会心存侥幸，一些企业就会铤而走险，甚至一些大型食品违法企业既不在乎权益赔付，也不害怕行政处罚，能拖就拖，能赖就赖。
因此，必须切实强化对消费者的权益保护，在立法中明确权益损失赔付不仅包括直接损失，还要包括间接损失、精神损失和惩罚性赔付，使消费者的正当维权不仅不会受到任何损失，而且还会得到奖励，激励起他们主动维权的意愿，建立以赔付为核心的社会监督机制，使每个消费者都能成为食品安全的社会监督者和违法企业的终结者。
建立企业责任险制度，构建食品安全社会救济机制
强化权益保护，加大赔付力度，建立以赔付为核心的社会监督机制，必然会给恶意违法企业以沉重打击的同时，也给一般违法企业甚至仅仅是不规范的企业带来难以承受的惩罚。如果不建立相应的社会救济机制，赔付不起就会成为常态，以赔付为核心的社会监督机制将难以运转。因此，必须确立食品行业的强制性保险制度，以解决日常食品安全的侵权赔偿问题。在此基础上，由政府、慈善组织、社会团体等组成必要的社会救助系统，用以应对系统性食品安全问题的出现。
强制性保险救济制度的确立，不仅可以从制度上保障权益维护的主动性、坚定性得以实现，使每个消费者都能成为食品安全的监督者；而且可以将食品企业纳入保险行业等社会组织的监督范围，通过保险公司对被保险企业的食品安全风险评估所确定的保费调整，以及相应的保费赔付条款遵守情况审查等，形成对食品企业行为的直接监督和约束。
广泛开展食品安全风险分析，构建食品安全技术支撑体系
食品安全不等同于食品质量。食品质量可以通过检测等方式对其是否符合标准来进行判断，食品安全只能是用风险分析的方法进行评估。符合质量标准的食品意味着安全风险较低，或处于人们可接受的安全风险之内。政府和社会组织所制定的一系列安全规范、制度、标准，都仅仅只是依据已知安全风险防范的需要，为了将安全风险控制在社会可接受的范围之内所提出的最低要求。也就是说，满足政府和社会组织制定的规范、制度和标准，仅仅只是达到了最低安全要求而已。
因此，企业不仅要遵守和执行好这些最低安全制度、规范和标准要求，严格确保食品质量，而且要在企业内部建立起主动防范食品安全风险的责任意识和机制，结合企业实际开展安全风险评估工作，有针对性地制定采取更高要求的安全控制措施，以更好地防范安全风险。在这方面，要充分发挥专业技术机构和社会组织的技术支撑作用，不仅针对单一产品、单一企业开展风险分析，而且要针对整个行业、整个区域开展风险分析；不仅要对食品中已知物质开展风险分析，而且要对可能进入食品的未知物质和渠道进行风险分析，给企业防范风险提供依据，为政府加强监管提供指导。
食品企业建立内部安全风险防范机制，制定采取更高要求的安全控制措施，其动力来源应当主要是消费者的权益有效维护和企业责任意识的提高，而不仅仅是政府的监管和处罚。这也是当前食品安全监管体制所带来的，多数企业仅仅满足于符合政府相关规定，以达到最低要求就认为万事大吉的原因所在。
强化系统性风险防范，完善食品安全政府强制措施
政府在食品安全监管中的首要责任，是在综合考量经济社会发展水平和安全风险社会接受度基础上，制定统一、合理、科学的安全监管法规与制度，设立行政许可和一般强制措施，监督法规与制度执行的成效，构建起现代安全监管模式。对本应由企业自主承担的质量标准符合情况和生产过程控制效果，都应交由企业完成，并通过政府采购和市场服务等方式，引入第三方技术检测和技术检查机构开展技术服务和技术监督工作。
食品安全系统性风险，是会给政府和社会带来巨大危害与灾难的风险。由于单个企业甚至行业考察安全问题的视角限制，系统性风险只能更多地由政府部门联合社会组织进行分析、评估和防范，是政府食品安全监管中防范的首要风险。开展系统性风险分析，首要的是要畅通风险信息交流，组织未知风险研究，在风险源识别的基础上进行风险评估，并根据风险评估的结果采取风险控制措施。
综上所述，保障食品安全，必须改革源于计划经济体制下的以行政监管为主的安全监管模式，学习世界上先进的监管理念和方法，构建起现代安全监管模式，形成以企业主体责任落实为核心，权益保护为制约基础，保险救济和社会救助为保障，质量检测和安全风险评估为技术支撑，政府监管为一般强制的现代监管体系，有效发挥出社会监督和综合治理的成效。
作者系广东省质量技术监督局副局长
任小铁
