中国食品市场问题出在哪里
乔新生
４月２０日《中国青年报》的一篇报道说，多年的统计数据表明，中国出口食品比国内销售食品合格率高，出口食品合格率保持在９９．８％以上，而国内销售食品合格率却只有９０％。
这一统计数据引起评论界广泛关注。一些评论者认为，这一统计数据表明，中国食品出口的标准高于国内市场销售的标准。但是，也有一些评论者认为，所谓合格率是在同一个标准下检验得出的结论，不能说明中国食品出口的标准高，而只能说明中国国内食品市场监管的“执行力”出现了问题。
笔者赞同后一种观点。其中的道理非常简单，所谓合格率就是在同一个标准下监测产生的概率。假如出口食品安全标准高于国内销售食品安全标准，那么，这样的统计分析就没有了意义。事实上，在改革开放初期，中国出口食品安全标准的确高于国内销售食品安全标准，之所以会出现这种情况，是因为中国急于创汇。这种建立在重商主义基础之上的贸易制度，的确让国外的食品消费者得到了实惠。不过，在国内外食品价格差距不断缩小的情况下，我国《食品安全法》已经规定了统一的食品监管标准，并且明确规定“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准”。
中国国内市场销售食品合格率低于出口食品合格率，不是标准问题，也不是检测能力问题，而是一个纯粹的行政问题。正如一些评论者所指出的那样，在我国行政执法领域出现了典型的“放水养鱼”、“钓鱼执法”的现象，执法人员为了获得更大的收益，往往对那些生产假冒伪劣食品的企业睁一只眼闭一只眼，在必要的时候通过罚款完成上级交办的任务，通过选择性执法获取不法利益。
这种独具中国特色的市场监管机制，必然会导致中国市场销售食品合格率不断下降。现在经营者与执法人员之间已经形成了特殊的利益链条——执法人员为了获取不法利益，一定会默许或者纵容经营者生产假冒伪劣的食品，损害消费者的利益。可以这样说，在中国已经形成了经营者与执法人员合谋的利益共生机制，执法人员的个人利益与经营者的不法利益已经紧紧地捆绑在一起。这也可以解释为什么每当一个地方出现重大食品安全问题的时候，行政执法人员往往站在第一线，严厉斥责食品经营者，可是等到风头过后，却容许经营者不法行为存在下去。
如果不改变这种特殊的利益结构，那么，要想提高中国市场食品合格率，无疑是缘木求鱼。换句话说，由于行政执法人员的切身利益与经营者的不法利益紧密地联系在一起，因此，行政执法人员会千方百计地帮助经营者遮盖食品安全问题。期望执法机关及其工作人员加大打击的力度，解决我国市场食品安全问题，几乎是与虎谋皮。
问题的症结找到之后，解决问题的手段也就相对比较简单。只有打破这种特殊的利益结构，才能解决我国食品安全问题。笔者多次指出，不要相信政府官员都是道德的楷模，也不要把道德挂在嘴边，动辄把体制改革问题看作是一个道德问题。行政官员之所以与经营者沆瀣一气，根本原因就在于行政官员的任免不需得到消费者同意。行政官员与经营者合作可以获得现实的利益，而行政官员维护消费者的权利却难以得到实实在在的利益。何去何从，行政官员会作出理性的选择。
解决问题的根本方法是，一个地方出现了食品安全问题，首先追究食品安全官员的责任，如果食品安全官员意识到自己处于非常危险的境地，那么，他们就会千方百计地降低自己的风险，转而履行自己的本职工作，加强对经营者的监管。
强化食品安全官员的责任，是提高国内市场食品合格率的根本手段。在日本如果食品安全出了问题，水产大臣必须首先承担法律责任。可是，在我国食品安全出了问题，相关部门政府官员却成为了执法者，这是具有何等讽刺意味的现象！
如果为了解决食品安全问题，而增加食品安全监管部门，为了监督食品安全监管部门执法人员，组建新的食品安全监管机构，那么，非但不能解决问题，反而会使问题复杂化。食品安全监管机关工作人员为了推卸自己的责任，一定会寻找各种理由转移公众的视线。我国食品安全的法律体系早已建立，食品安全监管机构人满为患，食品安全事故之所以频繁发生，是因为食品安全监管机构工作人员反过来侵蚀消费者的权利。如果不尽快改变我国的立法和执法导向，把矛头对准食品安全监管机构及其工作人员，那么，中国永远不可能解决食品安全问题。
不受监督的政府是靠不住的，这不仅是现代行政立法和执法的假定条件，同时也是一个包含着人类智慧的普遍观念。只有首先解决了政府官员的监督问题，才能督促政府官员解决食品安全问题。假如没有解决政府官员的监督问题，反过来试图指望政府官员解决食品安全问题，那么，最终的结果很可能是政府官员与食品一块出现问题。只有形成消费者监督政府官员、政府官员监督食品经营者的良性机制，我国的食品安全问题才不再会成为问题。（作者系法学教授）
