二、粮食发展面临的主要问题
我国粮食生产渐趋石油化，粮食生产成本正在向高于世界平均水平的方向发展。近几年，国内粮价总体上低位运行，农民种粮比较收益下降。
（一）资源约束因素增多，限制粮食增产
当前，农村和城市在耕地和水资源等方面的竞争将会不断加剧。由于农业比较利益低、创造地方财政收入的能力弱，在与非农产业和城市争夺耕地的竞争中，农业和农村的不利地位将会日趋凸显，用于粮食生产的耕地不断减少、质量下降。２００１年—２００７年，全国耕地面积由１２７６１．５８万公顷减少到１２１７３．５２万公顷，年均减少９８．０１万公顷。按此速度，到２０１０年和２０２０年，全国耕地面积将分别减少到１１８７９．４９万公顷（１７８１９２万亩）和１０８９９．３９万公顷（１６３４９１万亩），到２０１０年就会突破耕地１８亿亩的红线。除耕地减少外，今后我国粮食增产还将日益面临水资源短缺的困扰。随着工业化、城镇化的快速推进，国民经济的迅速发展和城乡居民消费水平的提高，非农产业用水将呈现不断增长的态势。因此，农业用水短缺的问题将会日趋突出。据测算，我国农业生产每年缺水３００亿立方米。我国耕地和水资源的分布呈现严重的错位状态，往往是有水的地方地少、有地的地方水少。这种状况进一步加剧了耕地和水资源短缺对农业发展的制约。
（二）种粮成本快速增长，农民种粮比较收益不高
我国粮食生产模式已经发生重要转变，人力、畜力和农家肥等传统生产要素使用比例不断降低，与石油相关的现代化生产要素逐步取代传统生产要素而占据主要部分。我国粮食生产渐趋石油化，粮食生产成本正在向高于世界平均水平的方向发展。近几年，国内粮价总体上低位运行，农民种粮比较收益下降。从２００４年到２００７年，由于物质费用和其他成本上升，全国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩成本从３９５元增加到４７４元，增加２０％；亩均净利润从１９７元下降到１６８元，下降１５％。２００８年以来，国内种子、农药、柴油等农资价格攀升，亩均成本又比上年增加了１００元。农业生产成本的上涨，使得种粮比较收益快速减少，农民主动投入粮食生产的积极性受到抑制。
（三）粮食净调出地区不断减少，主产区利益补偿机制不健全
长期以来，根据粮食产量、播种面积和提供的商品粮数量、比重，我国把黑龙江、吉林、内蒙古、河南、江西、安徽、河北、辽宁、湖北、湖南、江苏、山东、四川等１３个省区作为粮食主产区。这些省区也是我国的粮食净调出地区。近年来，我国粮食净调出地区逐步减少，自求平衡地区粮食供需缺口逐步扩大，主销区粮食自给率急剧下降。在目前全国１３个粮食主产省区中，只剩下黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、江西等６个省区为净调出省区。当前，我国对粮食主产区利益补偿机制尚不健全，难以调动地方政府主动抓粮的积极性。从２００５年开始，中央财政和各省财政对产粮大县实行奖励政策。奖励政策一定程度上缓解了产粮大县财政困难，但产粮大县人均财力水平很低，多数县除了按低水平发放工资和保证政府基本运转外，其他可用财力极少。粮食主产区与主销区的利益不平衡矛盾日益突出。一是主产区粮食风险基金收支矛盾较为突出，粮食主产区陷入“产粮越多财政负担越重”的境地；二是产粮大县承担的涉农投入各项硬性配套投入太多，已使粮食主产区不堪重负。
（四）粮食现代物流体系建设滞后，缺乏有竞争力的国有大粮商
我国粮食物流体系建设滞后，粮食储运成本高、效率低、损耗大等问题突出。仓储设施不能适应散粮接卸的需要，现有完好仓容中只有约１１％是适合粮食散装散卸的立筒仓、浅圆仓，其余８９％的平房仓不适应散粮接收发的需要。原粮仍然主要以包装方式进行运输，散装方式少，接发装卸设施严重不足，物流成本居高不下。粮食物流组织化程度低，资源分散，粮食经营企业数量多、规模小、产销脱节，难以形成规模效益。目前，ＡＤＭ、邦基、嘉吉、路易达孚、丰益国际等世界五大粮商采取“从种子到餐桌”的经营战略，借助其加工、储运、进出口方面的优势，飞速扩展在华业务，而我国尚缺乏物流体系完备、能够参与国际竞争的国有大粮商。
三、稳定发展粮食生产，健全粮食安全保障体系
如果缺乏必要的措施确保粮食面积，粮食产量出现较大幅度减产，２０１２年秋，国内有可能再度出现粮食价格大幅度上涨。
２００９年，我国粮食实现连续６年增产，粮食供大于求，国家储备充足。类似粮食生产处于上升周期，大体持续６年增产势头，此后出现稳定或者下降的局势，最近３０年已经出现过两次。农村改革伊始，１９７８年—１９８４年，我国粮食产量从３．０４７７亿吨增长到４．０７３０亿吨；１９９３年—１９９８年，粮食产量又从４．５６４９亿吨增长到５．１２３０亿吨。但是这两次上升之后的变化有所不同，１９８５年—１９８９年，粮食产量大体稳定，农业生产结构调整效果明显。而１９９９年—２００３年，粮食产量下降比较大，２００３年仅有４．３０７亿吨，比１９９８年下降０．８亿吨。同期农业生产结构虽有所调整，但是，耕地减少的情况非常突出，１９９９年—２００４年耕地共减少１亿多亩。尽管其中主要是退耕还林，但是非农建设用地明显增加。因此，２００３年国内外粮食价格大涨时，粮食生产的恢复比较缓慢。
根据以往经验，以及目前粮食生产、价格和库存情况，预计２０１０年，我国农业生产将进入新一轮结构调整，忽视粮食生产的倾向有可能重新抬头，粮食播种面积可能下降，其他作物将根据市场需求和种植效益增减。这种趋势，估计会持续到“十二五”的前两年。最令人担心的是再度出现耕地的变相占用，以各种名目将现有耕地转为非农用途。如果缺乏必要的措施确保粮食面积，粮食产量出现较大幅度减产，２０１２年秋，国内有可能再度出现粮食价格大幅度上涨。
积极应对粮食生产的新周期，可以主动引导农民进行生产结构调整，增加收入水平。但是，一定要稳定粮食生产能力，一旦粮食价格信号出现明显变化，能够及时恢复和增加粮食生产。
为促进我国粮食产业稳定发展，保障我国粮食安全和供求平衡，必须坚持立足国内实现粮食基本自给方针，落实粮食安全责任，强化生产能力建设，完善粮食市场机制，加强粮食宏观调控，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。
（一）加大基础设施投入，稳定粮食生产能力
支持加快灌区续建配套和节水改造，充分发挥水利工程灌溉效益，提升农田水利设施服务功能，恢复和扩大有效灌溉面积。在水土资源较好、粮食增产潜力较大的地区，支持建设农业灌溉水源工程，充分利用水资源开发利用的潜力，增加新的灌溉面积。加大中央财政对小型农田水利设施建设补助力度。从中央到地方，建立小型农田水利建设专项补助资金，采取以奖代补等多种形式，鼓励农民投工投劳兴办小型水利事业。大力发展节水灌溉，对节水灌溉机具和设备给予补贴，提高水资源的利用效率和效益。建立农业水费财政补贴制度，按照核定的有效灌溉面积，将水费补贴直接发放到农户。要增加国家在种子基础研究上的投入，加强种子的基础研究和应用研究。加快开发产量高、抗灾强的粮食生产新品种，提高良种科技应用水平。在测土配方施肥、深松深翻、提高土壤理化性能等方面加强技术指导和扶持，重点抓好节本降耗增产增效技术推广。加大大型农机具的推广应用，重点解决粮食主产区大型拖拉机购置和配套问题。按照公益性职能和经营性服务分离，事、企分开的原则，改革农技服务推广体系。建立农技推广人员定期培训制度，通过财政支持、制度保证、定期考核等方面的共同作用，促进农技推广人员的知识和技术更新。
（二）完善粮食补贴和价格支持政策，提高农民种粮收益
一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。规范良种补贴资金发放方式，加强良种招标采购工作，实行公开推介品种或公布最高限价，尽量减少指定厂家或品种的做法。完善农机补贴办法，全面覆盖主要农作物生产和重点环节机械购置需求。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。建立农民种粮成本收益统计监测体系，形成种粮农民补贴稳定增长的机制。完善反映农业生产资料价格水平变化因素的农资综合补贴调整机制。四是各地也可以根据实际情况，本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。五是强化对粮食补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。
根据国家发改委价格司最近十多年的成本收益资料分析，粮农的成本利润率如果能够达到４０％左右，是一种比较理想的状况。应根据每年粮食成本收益调查核算的结果，科学制定粮食最低收购价的水平。如果使成本利润率达到４０％左右，粮农收益就基本有保障，不必多加干预。而在粮农的成本利润率低于３０％时，一定要及时启动最低收购价，使粮农收益不至于明显减少，影响下一个年度的粮食生产。近年来实行的最低收购价和临时收储政策，确实很好地发挥了稳定粮食市场的作用，但大规模的政府收储，使得国家粮食储备规模偏高。参照国际经验，粮食安全储备规模大约是粮食消费总量的１８％，其中缓冲储备５％，周转储备１３％。而近几年，我国除２００３年粮食储备率低于２０％外，其他年份远高于国际标准。目前我国政府粮食专项储备接近甚至超过市场流通量的１／３，即使不考虑社会储备，政府专项储备就可达到国际公认的安全水平，储备规模明显偏高，财政负担加重。在市场有利的情况下，能够顺利实现顺价销售，可以起到“托市”的作用。但在市场不利的情况下，如果难以实现顺价销售，必然会对国内粮食市场的稳定构成很大的压力。从长期来看，大规模的高价收储虽然能够增加农民收入，但却容易打破粮食市场原有的运行规律，导致市场价格导向的功能得不到发挥，从而引发一系列的问题。因而，为了促进粮食生产长期稳定发展，需要借鉴国际经验，探索研究目标价格补贴制度，建立符合市场化要求、适合中国国情的新型粮食价格支持体系。
