可是,由于长期来体制方面的原因,我国保健食品行业出现了政出多门的现象。从保健食品行业确立法律地位的1995年起至2007年止,12年的时间里,我国共出台了保健食品相关法规规章128部,涵盖产品注册、GMP认证、执行标准、生产许可、经营许可、广告审查、市场监管、进出口管理等多个方面。这么多的法规,不要说企业一般管理人员,就是企业的负责人要完全掌握、吃透,恐怕难度太大。而且,多个行政主管部门在制定法规时如果协调不到位,法规撞车的现象就不可避免地会发生,这让守法企业无所适从,因此,一些企业无奈只好选择放弃钻研法规,并采取消极应付的方式,而违法企业却如鱼得水。
业内人士注意到,很长一段时间以来,保健食品的监管存在职能交叉、职能重复以及监管部门变动的现象。2003年前,保健食品归卫生部监管,2003年,保健食品的主管部门由卫生部移交给国家药品监管局,市场监管进入了一个新阶段,但在划归国家药品监管局主管之后,仍有省级及其以下的卫生行政管理部门违反规定,批准加药的普通食品为“机能食品”、“功能食品”、“特殊食品”等“类保健食品”。这些被违规批准的“光脚产品”无法查询,生产亦不可控,虚假夸大的宣传也很难遏制,加重了保健行业的信誉危机。
更何况,在具体监管过程中,还涉及到质检、农业、工商等部门,有业内人士说具体监管部门曾多达11个。这样的多头监管,在齐抓共管的过程中,由于职责不够明确,或者部门之间相互推诿,很有可能造成要么大家管、要么大家都不管的现象,这种现象在包括保健食品在内的食品监管中,并非少见。当然,随着我国实行“大部制”,国家食品药品监管局纳入卫生部管理,保健食品监督管理的职责由卫生部划入到国家食品药品监督管理局,药监和卫生两个部门之间的“扯皮”现象可望得到解决。然而,省级以下的药检部门并没有明确划归卫生部门管理,两个部门属于并列关系,因此,保健食品的基层监管问题还有待“磨合”。