《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》和《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)出台后，粮食行政管理部门的职能增多了，监管粮食流通的范围扩大了，确保粮食安全的责任加大了，对粮食行政管理部门的工作内容、工作方式和队伍建设提出了新的更高要求。但当前我市粮食行政管理机构和队伍现状与履行新的管理职能和依法行政的要求还不相适应。粮食行政管理部门如何适应新的形势任务要求，正确履行国家赋予的行政管理职能；如何从观念、职能、制度、机制、方式、手段、素质、能力等方面加紧转变和创新，以适应依法管粮要求，这是我市粮食行政管理部门面临的现实课题。
一、我市粮食行政管理部门依法行政的现状分析
当前，我市粮食行政管理部门还不能适应《条例》所赋予的新职能、新任务的现实需要。主要表现在6个方面：
l、观念转变不到位。粮食行业是进入市场经济较晚的行业之一，粮食行政管理部门固有的计划经济意识短期内难于消除和改变，适应市场经济所需要的市场意识、竞争意识、法制意识、服务意识等在短期内也难于形成和树立起来，这种观念转变的滞后，深深地影响到粮食行政管理机关的职能转变，也使依法行政迈不出坚定的步伐。
2、职能设置不配套。粮食行政管理部门原有的职能设置，带有很强的计划管理色彩。同时又受到几次机构改革和粮食流通体制改革的影口向，有些不该被削弱的职能被削弱了，有些应加强的职能被边缘化了，因此，与新的管理职能相比，职位设置是存在严重缺陷的。比如，管理全社会粮食流通问题，涉及流通信息采集、整理和分析，涉及流通各环节的监管，涉及政府相关部门的协调，还涉及与粮食安全预警体系的对接，但至今没有这方面的机构设置；再比如，行政执法权问题，依据《条例》，粮食行政管理部门可以对扰乱粮食流通市场秩序和粮食流通管理秩序的违法行为进行处罚，但至今我市各级粮食行政管理部门没有设置监督检查机构，工作难于展开。况且，对行政执法行为的监督职能也必须设置，否则，无法提高行政执法水平。
3、队伍结构不合理。受几次大的机构改革冲击，粮食行政管理部门的职能、编制受到很大的压缩和裁减。当前，我市粮食行政管理部门普遍存在着人员编制严重不足、力量薄弱、结构不合理、年龄偏大、素质不高、队伍青黄不接、断层现象突出的问题。从人员编制看，目前全市粮食行政管理人员只有195人，事业编制31人；从文化程度看，大专文化有52人，大学本科有18人；从年龄结构看，35岁以下仅有8人，45岁以上有116人，其中56岁以上就有40人；从专业技术职称看，高级职称空缺，中级职称只有17人，初级职称有29人。这些问题严重地制约着粮食行政管理部门履行《条例》的能力和水平。
4、质检机构不健全。粮食质检机构是政府实施监督检查的重要手段和技术依托。目前，全市粮食质检机构普遍存在机构不健全，力量薄弱，技术设备老化，专业人员缺乏，人才队伍不稳定等问题。据统计，全市具备质检资格的质检员只有18名，其中市粮油质监站3人。各县(市、区)的质检机构也不健全。有的机构存在，却无人员编制、无经费来源，有的虽有质检资格的质检员，但机构已被撤销。粮食购销市场化改革后，粮食质检工作要面对多种市场经济主体和庞大的市场，工作面大、量多，粮食质检机构虽具一定的行政管理职能，但是由于无专门法律、法规支撑，许多工作难于开展。粮油质量检测过程中经费缺乏问题十分突出，这其中既有政府投入不足的问题，也有粮食企业和个体粮商为了节约成本不主动送检问题，归根到底还是市场秩序不规范的问题。另外，质检机构本身的技术力量和设备不足也是一个问题。
5、管理手段不科学。当前粮食行政管理的手段还远不能适应市场经济条件下依法行政的要求，突出表现在粮食流通统计方式问题。我市目前采用的粮食流通统计方式基本上还是属于部门统计，而不是行业统计。从技术手段上看，带有很大的随意性、主观性，造成市场信息统计不完全、效率和质量低下、统计信息和数据的有效性、真实性、准确性和及时性不强等诸多问题。从统计模式上看，在更大程度上是粮食部门的一种内部统计加一定的社会估计，尚带有浓厚的计划经济色彩，而适合市场经济所需要的统计方式，机制和信息网络并没有真正建立起来。从统计范围看，较狭小，局限于体制内，而非是全社会性、全行业性统计。从队伍素质上看，统计力量不足，人员编制少，福利待遇低，队伍不稳定等问题突出。从统计经费看，没有把统计经费纳入财政预算，缺乏专项经费支撑。从社会粮商态度看，个体粮商普遍存在“保密”、“怕麻烦”和“不配合”心理，不提供真实数据。这些问题都制约着社会粮食流通统计的质量和水平，因此，我们必须深刻认识粮食流通社会统计存在的不科学问题。
6、管理模式不适应。当前，粮食行政管理模式基本上是属于政府直接管制型，更多的是部门化的微观管理、直接管理和政策管理，而不是宏观性、法规性、服务性的公共管理和行业性管理，行政手段管制的烙印和影口向较深，带有浓厚的单一性、指令性和微观性。粮食流通体制改革特别是《条例》实施后，粮食行政管理部门的职能职责和工作重心发生了重大变化，这就要求粮食行政管理要在充分发挥市场配置资源的基础性作用的前提下，从原来以行政手段为主转变为经济手段(财政、税收、金融、市场等手段)、法律手段为主，必要时辅之于一定的行政手段(价格干预)，加快由微观管理向宏观调控转变，从管制型管理模式向服务型转变，而这种转变过程目前还不是十分顺利，看来，它必须贯穿于粮食行政管理部门职能转变的全过程，并非一蹴而就。
二、推进我市粮食行政管理部门职能转变和依法行政的基本思路与对策
(一)落实对接《条例》规定的各项制度，加快职能转变。
1、推进粮食行政管理部门职能“四个转变”。在管理对象上，由过去主要管理国有粮企转变为管理全社会粮食流通；在管理内容上，由主要管理企业的经营活动转变为管理市场主体的准人和维护正常市场秩序；在管理手段上，由过去单纯行政管理转变为依法管理；在管理目标上，由过去的粮食购销调存转变为确保粮食安全。
2、强化调控、监督、协调和服务四项基本职能。要落实《条例》要求，把粮食行政管理职能内容定位在：一是加强粮食宏观调控。根据《条例》要求，建立储备粮吞吐、委托收购、进出口、价格干预等调控机制，加强对粮市调控；实行分级粮食储备制度；建立健全粮食风险基金制度；建立粮食供需抽查制度；建立粮食应急体系和应急机制，提高宏观调控的能力和效率，确保粮食安全。二是行使管理全社会粮食流通的行政执法权。依照《条例》赋予粮食行政管理部门对粮食流通监督检查的内容要求，依法行使职权，严格执行行政处罚权，加强对全社会粮食经营企业的管理，维护正常的市场秩序和市场环境。三是做好全社会粮食流通统计工作。主要是粮食流转、粮食仓储设施、粮油加工业、粮食行业机构人员等四个方面的统计工作。四是为粮食行业发展提供公共服务。加强对行业的管理、指导和服务，健全完善行业协会组织，充分发挥粮食行协在粮食流通中的积极作用。
3、抓紧确立基本制度。《条例》确立的各市场主体从事粮食经营公平竞争制度、粮食收购许可制度、粮食最低库存量和最高库存量义务规定、粮食流通统计制度、粮食宏观调控和应急机制、粮食流通监督检查制度、粮食流通行政处罚制度和粮食流通行政管理的责任制度，构成了在新的粮食流通体制下加强粮食行政管理的基本制度框架。确立好这八项基本制度，就把国家的粮食流通奠定在规范有序的框架之内，就把国家的粮食安全放在一个比较可靠的基础上，因此，我市必须迎难而上，大胆工作，使八项基本制度在我市得到切实的贯彻和实施。
(二)坚持依法管粮，提高依法行政的能力和水平。
1、改革管理方式，规范行政行为。粮食行政管理部门的职能转变了，管理方式也要跟着改变。要改革不适应《条例》要求和粮食流通管理体制改革需要的管理模式，加快从微观管理转向宏观管理、从直接管理转向间接管理、从政策管理转向法规管理、从以管理为主向以服务为主的转变；要依据《条例》要求，主要用法制、经济手段管理，并把它和必要的行政手段结合起来，加强对全社会粮食流通的指导、管理、协调和服务。要按照依法行政的基本要求，以法律为准绳，遵循公开、公平、公正的原则和法定程序，坚持权责统一，规范行政行为，提高办事效率，提供优质服务，建设“服务型”机关；要严格贯彻《行政许可法》、《行政处罚法》和其他相关的法律法规的规定，规范执法行为。
2、加强行政执法，提高执法能力。粮食行政管理部门缺少行政执法经验，又受到机构、人员、编制、经费、观念等方面制约，这是当前粮食行政执法所面临的最大困难。当务之急是要抓紧组建粮食流通管理执法机构，充实执法人员，实行执法资格准入，把好人员“入口关”；要加强对执法人员的法律培训，提高执法人员的素质；要正确履行和行使《条例》赋予的职责权力，坚持依法管理。在行政执法的过程中，要严把粮食收购资格准人、粮食最高库存量和最低库存量义务、粮食质量检查检测和行政人员公正执法关；要严格依照《条例》所赋予的粮食行政执法权和处罚权，加强对扰乱粮市秩序和违法行为的行政处罚，依法行使警告、罚款、暂停或取消粮食收购资格等三种行政处罚权；要建立执法工作责任制，制定执法人员行为准则、工作程序、责任追究等制度机制；要协同相关职能部门加强粮食流通质量和卫生监管，按照《条例》要求，理清与相关职能部门在市场监管方面的事权关系，坚持“合理分工、分块监管、协作配合”的原则，协调好与相关职能部门的工作关系，加强与工商行政管理部门、价格部门、卫生部门、质检部门及农发行的配合、分工和协作，坚持守土有责，做到不缺位、不错位、不越位。
3、建立粮食流通统计制度，提高统计信息的准确性。一是要创新工作方式。要根据新的粮食统计制度的要求，创新工作方式，大胆学习和借鉴市场经济成熟国家的社会统计方法和手段，结合我国国情，逐渐摸索出一套有中国特色的社会粮食流通统计制度，并尽量减少统计费用；要规范统计口径和计算方法，深入开展行业调查，建立覆盖全社会的粮食统计报表体系、粮食经营台账制度、社会粮食供需抽查制度，重点加强粮食库存、粮食转化数量等环节的统计；要会同农业、统计、产、品质量监督等部门加强对粮食市场供求信息的收集、监测和预警分析，建立信息预警系统，为企业和消费者提供真实的粮食生产、消费、价格和质量等信息；要根据事权财权划分的原则，把粮食流通统计经费列入年度财政预算，实行社会粮食统计经费单列，为社会粮食统计调查工作提供经费保障。二是要坚持依法统计。要掌握运用《统计法》、《国家粮食流通统计制度》等统计法规，依法加强粮食流通统计，加大粮食流通统计执法检查力度，建立违法必究机制和统计责任制。三是要提高工作效率。要积极应用现代信息技术，加强计算机联网统计和信息报送，提高统计工作的效率和质量。四是要加大宣传力度。大力宣传《统计法》、《条例》、《关于进一步做好全社会粮食流通统计工作的通知》、《国家粮食流通统计制度》以及其他有关的统计法规规定，提高企业和从业人员报送真实数据的自觉性。五是要加强统计队伍建设。要配好配齐专职统计人员，指定统计负责人；要建立统计人员备案制度；要按政策规定，落实统计人员待遇；要加强人员培训，提高统计人员的素质。
4、加强粮食市场质量监管和行业培育，增强行业整体竞争力。一是要加强质量监管。要求要有相应的粮食质量监管机构，同时发挥作用。粮食质检机构是粮食行政管理部门实施监督检查的重要手段和技术依托，它不仅事关粮食卫生安全，更事关粮食行业的竞争力和可持续发展的问题。因此，要加大扶持粮食质检机构的工作力度，制定质量和技术标准，提高技术水平和服务质量。二是要加强行业培育。粮食购销市场化改革后，市场主体发生了较大变化，加强市场建设，规范市场秩序，培育粮食主体，加强骨干粮食企业管理，完善粮食安全体系，提高粮食安全保障能力，将是粮食行政管理部门的重要职责。这就要求粮食行业管理工作不仅要依法规范粮食市场主体行为，而且要积极引导和培育粮食骨干企业，建立健全粮食加工应急体系和应急销售网络，加强粮食市场体系规划和布局建设。三是发挥粮食行业协会的作用。在市场经济条件下，行业协会是一种具有法人资格的自律性非营利社会团体，其主要职能是为会员提供服务，协调和维护会员的合法权益，协助政府部门加强行业管理，是沟通政府与企业的纽带和桥梁，它发挥着政府和企业所无法替代的作用。要健全粮食行业协会组织，发挥行业协会在粮食流通贸易中的积极作用。
(三)适应职能转变和依法行政需要，加强粮食行政管理机构和队伍建设。
一是要加强学习，提高行政能力。着力打造“学习型机关”，把学习作为提高行政能力的基本途径。要加强政治理论学习，提高思想政治素质，树立行政为民的思想和意识。通过学习党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，提高理论素养，增强理论思维，拓展理论视野，不断用科学的理论武装头脑，指导实践，推动工作，增强为人民管好粮的责任感；要加强对法律法规的学习，增强法治意识，严格依法办事，提高依法行政能力。当前要着重抓好《条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》和其他法律法规的学习和培训，不仅要重视实体法的学习，也要重视程序法的学习。通过系统的学习，提高行业的法治化水平。
二是要强化机构，充实人员编制。特别是要加强组织机构和制度建设，为全面依法行政提供制度和人才保证。要针对机构弱化的问题，进一步健全组织机构，配齐配强领导班子，加强领导班子建设；要根据行政执法需要，充实人员编制，组建行政执法队伍；要建立健全干部选拔任用新机制，加紧选拔任用优秀年轻干部，为年轻干部的成长成才提供更多的平台和机遇；要加大引进优秀人才力度，优化队伍结构，建设高素质干部队伍；要建立科学的干部考核和监督机制，促进干部树立“科学的发展观”、“正确的政绩观”、高效便民的“执法观”，全面推进依法行政。
三是要勤政廉洁，树立良好政风。要按照“廉洁、勤政、务实、高效”的要求，加强自身建设，树立良好的政风和形象，切实把粮食行政管理工作的重心转移到加强监督、协调和服务方面上来，进一步转变思想，更新观念，改进作风，提高办事效率，全面提高服务意识和服务水平。四是要依法办事，坚持公正执法。要严格按照《全面推进依法行政实施纲要》的六项基本要求，即“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，规范行政权力和行政行为；要坚持依法办事，依法行使权力，做到有法必依、执法必严、违法必究，坚持公正执法，不以权谋私，不徇私舞弊，不执法犯法，树立公正执法的良好形象。 （作者：漳州市粮食局课题组）
