“食品摊贩管理条例(草案)”论证会上，诸专家“罕见纠结” 如何管理食品摊贩？“走鬼”到底禁不禁？昨日上午，广东省人大开会论证《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例(草案)》，两个半小时后，诸多难题依然未解，参与讨论的诸位专家对“走鬼”禁不禁怎么管，态度摇摆不定。自立法评估规则建立以来，如此纠结的场面还很少这么直接地出现。
现有定义排除“走鬼”?
草案第一次面对世人是在今年4月。7月2日，修改后的版本(下称“修改稿”)再次在省人大网站全文刊出征求意见。如何界定食品摊贩，是本轮征求意见的重点之一，也是昨日会议焦点之一。
两版草案对食品摊贩的定义，都是指没有固定档口，摆摊设点销售及现场制售食品的经营者，其中修改稿进一步明确了两种类别，即划定区域摊贩和临时指定区域摊贩。很显然，这样的定义都没有包括被俗称为“走鬼”的流动商贩。
论证会刚开始就有立法咨询专家提出疑问——定义排除“走鬼”是不纳入监管的意思吗？问题是这类商贩的食品安全问题较为突出，那又该怎么管理呢？
“这也是我们很操心的问题，”省人大常委会法工委副主任刘牧直言，小作坊和摊贩一方面对就业非常有帮助，另一方面也属于传统饮食文化的组成部分。根据他了解到的数据，全省食品生产加工小作坊超过两万家，解决了30多万人的生计，摊贩则更多，相当于提供超过60万个就业岗位。
“这些模式确实有缺陷，如何管好不管死是我们需要研究的。门槛不能太高，条件不能太苛刻，尤其在现有经济形势下需要给自谋职业者相对宽松的环境。”刘牧称。
“走鬼”禁还是不禁 ?
接下来的讨论渐渐发展为“走鬼”该不该存在？就连刘牧也戏言“没看明白修改稿什么意思”：“阿婆在家门口支个摊卖自制牛杂，到底是能卖还是不能卖了？”
“我理解不能在家门口摆摊了，可以进入指定的区域。”省疾控中心主任张永慧支持修改稿的表述，认为出于卫生考虑，应该让食品摊贩在政府引导下尽量集中经营。
但一些专家持相反意见，毕竟不能与食客的现实需求脱轨，且需区别对待城市和农村。“我看到有网友留言，‘走鬼’存在并不是经营者这个主体的问题，而是社会问题，它具备存在的必要性。”华师法学院教授丛中笑说，应该首先衡量其遭到反对的原因，包括卫生和对交通的影响等，再对症下药。
据丛中笑了解，“走鬼”对交通的影响并不至于那么招致反感，很多人怕的是他们走后留下的一片狼藉。因此她建议细化相关条款，强化“走鬼”在环境卫生方面的责任。
省社科院法学所研究院周联合直接建议更改定义，删掉食品摊贩“在划定或临时指定区域内”摆摊设点的限制，相当于允许“走鬼”存在。“总体来讲现在政府的管制过严，当前改革的趋势都是放松。”
更有专家建议借机对地方特色小吃加强引导和服务。综合这些意见，刘牧在最后发言时表示，发扬光大粤式小吃可以是一种做法，对贩卖萝卜牛杂等“走鬼”采取规范、传承的态度，其他的“任何时期都是打击对象”。“我们要保护的是有地域特色的。”他特别补充。
禁“走鬼”不能一刀切?
但会后接受采访时，刘牧又称不能“一刀切”地给“走鬼”下禁令，或许留给各市自行裁决。“目前还不能下定论。能存在一定是有地域性、传统性需求，可以给地方界定的权限，怎样把有地域特色的小吃和其他、特别是违法经营‘走鬼’区别开，”他说，“对市场主体来说法无禁止则自由。再者广州这样的大城市可能认定‘走鬼’影响市容环卫，说不定有些地方认为这反而是城市的风景线呢？”
不过，草案中没有将“走鬼”列入法规适用范围，集中经营毕竟涉及登记、入场费等各种成本。
假如“走鬼”因此坚持走街串巷怎么办？“立法本意是规范流动商贩经营，尽量引导到政府指定区域。也不是不倡导‘走鬼’存在，存在也要守法。”省人大常委会法工委经济法规处副处长冯亮的回答更显纠结。他直言，这当中背景复杂，分歧也较大，目前所成稿并没有定型，还需要不断论证。
焦点话题
一 小贩能不能卖凉菜烧卤？
按照修改稿要求，食品摊贩是不能卖凉菜的，包括烧卤在内的改刀熟食也必须再加热才行。刘牧也有疑惑，就算自家做卤菜也必然是大块卤好再切，牛杂剪碎再卖为什么不行？
“主要是卫生问题，档口有专用刀具等等有保障，或者剪碎再加热就可以，”张永慧称，广东高温高湿，跟北方不能比，凉菜、改刀熟食都应该有限制。
对于小作坊的经营范围，修改稿既有目录管理，又有负面清单，前者规定什么可以卖，后者说明什么不能卖。专家同样意见不一。张永慧赞成现稿中二者结合的做法，更多人则建议仅保留负面清单，赋予市场更多主动权。
二 摆摊要不要领证？
修改稿规定，食品摊贩需要申领登记卡才能开张，这需要审查其设备、卫生等条件。这也引起部分专家质疑。
“登记卡算不算行政许可？如果算的话，规定由镇街发放，它们是否有这个权限？如果不算，没领卡是不是不能经营？未来发生行政诉讼怎么办？”省高院研究室副主任费汉定连续发问。
况且，不久前出台的《广东省行政许可监督管理条例》旨在尽可能减少行政许可事项，以激发市场活力。省人大常委会法工委方面回应，会就此进行研究，例如采取登记造册加指引，或寻求其他更合适的做法。
三 该不该让镇街村居负责？
乡镇政府、街道办事处被修改稿赋予食品安全监管职责，进行食品小作坊和摊贩的登记受理、审查等工作。村委会、居委会则需协助食安部门和镇街对其进行监管。
很多专家不赞同此举，认为应该给基层“减负”。来自广州黄埔文冲社区的党委委员陆翠芬就直言“头疼”：“社区已经像个小政府，看了修改稿我更忧心了，责任更大了。”
刘牧也表示需要研究新办法。他透露，按规定乡镇政府编制在40人内，实际上没有不超的，少则两三百，多则四五百，正是因为被赋予了过多权力。同样，而村委会、居委会依法行使的是自治职能，而不是承接政府交办的任务。“这种情况已经不正常，更不能因为这个条例让镇街、村居再要编制、要钱，显然不是立法本意。”
修改稿摘录
1 何为食品摊贩？
指在有形市场或者固定店铺外，在划定或临时指定区域内摆摊设点从事预包装食品或者散装食品销售以及现场制售食品的经营者，包括划定区域摊贩、临时指定区域摊贩。
2 摊贩不能卖什么？
凉菜、生食海产品、散装酒；不经复热处理的改刀熟食、现制乳制品、冷加工食品；国家和省规定的禁止生产经营的其他食品。“改刀熟食”指烧卤熟肉产品再行切开销售。
3 如何取得经营资格？
经营所在地乡镇政府或街道办事处对食品摊贩实施登记管理，取得登记卡的，即可从事食品经营活动。
