目前粮食购销市场已全面放开，国务院高度重视粮食市场的执法监管工作，温家宝总理在批示中指出：“粮食市场放开后，粮食企业准入制度，特别是资质检查就应该立即建立健全并严格执行，一切都应该依法办事，都应该形成规范的制度，都应该加强有效的监管。”本文拟就加强粮食行政管理的必要性、目前粮食行政执法工作中存在的突出问题以及如何做好新时期的粮食行政执法工作，谈点粗浅的看法。
一、加强粮食行政管理的必要性
市场机制对于一般商品供求的调节是高效的，但对粮食商品却不完全尽然。市场机制在调节粮食供求中往往会出现一些弊端。最典型的例子就是“粮食少时多渠道；粮食多时少渠道”，出现逆向调节。这主要是我国粮食商品的特殊性决定的。一是粮食的需求在一定程度上是缺乏弹性的，通过价格调节消费量，效果十分有限。二是我国粮食生产本身存在自然波动性。农业基础设施比较落后，粮食生产基本上还是靠天吃饭。三是粮食生产的资源供给有限。对于我国这样一个耕地和水资源严重不足的国家，粮食的增产主要依赖增加单产，而单产增长到一定程度后，边际回报率将下降。四是粮食生产一旦萎缩，往往是不可逆的，如果市场价格持续下跌或者比价长期不合理对粮食生产的作用将是破坏性的。五是目前粮食倘无替代品。依赖进口解决我国的粮食问题是不现实的，不仅国际市场难似承受，对我国这样的低收入国家也会产生严重的后果。六是我国粮食市场是从传统的计划经济逐步转轨而成，在转轨过程中还存在许多问题和缺陷，仅靠市场自身无法完全弥补，甚至出现逆向调节。
我国粮食生产与流通中资源短缺，及不稳定、不均衡的现实状况，决定了我国必须走市场调节和行政管理相结合的路子，充分发挥政府职能，利用经济法规和行政管理对粮食市场进行有效的监管调控，掌握准确的库存数字，确保粮食质量，规范粮食流通秩序。只有这样才能真正形成既开放活跃、又规范有序的粮食市场。因此，实行宏观调控和对市场的执法监管，对维护粮食流通秩序、维护粮食生产者经营者和消费者的合法权益以及保证国家粮食安全具有重大意义，是非常必要的。
二、目前粮食行政执法工作中存在的突出问题
受粮食供求形势变化以及粮食行政管理部门职能改变等因素的影响，我国粮食流通市场正在发生重大变化，使当前粮食流通执法监管工作遇到了许多新问题。比较突出的问题体现在以下几个方面：
(一)市场主体多元化给市场执法监管带来新的压力。以市场化为导向的新一轮粮食流通体制改革正在全国范围内全面铺开，其中一个明显特点是：从政策层面上，允许和鼓励不同所有制市场主体进入粮食收购市场，这样丛根本上打破了只有国有粮食购销企业才能从事粮食收购活动的格局。据2004年的有关数据，有为数不少的省份在办理粮食收购许可证的粮食经营者中，个体工商户均超过了半数。其中安徽省72％，江苏省51．2％，四川省51％，仅就济南市长清区而言也达到了68%，从而呈现出点多、面广、分散、无序等动态性特征，给市场执法监管带来了不少压力。
（二）粮食行政管理部门的观念有待于进一步转变。《粮食流通管理条例》赋予了各级粮食行政管理部门在粮食流通执法监管中的执法权，其执法行为的相对人，是一切从事粮食经营活动的法人、其他经济组织和个体工商户。目前各级粮食行政管理部门还没有从过去主管国有粮食企业转变到依法行政、公平执法，做好全社会粮食流通监管工作上来，或观念转变较慢，工作上处于被动，还没有完全改变自己在粮食流通中的角色，影响了市场监管效果。
（三）部分个体私营粮食经营者不具备法定经营加工条件，使供应市场的粮食（原料或成品粮）质量得不到保证。一些个体粮食经营者不具备《粮食流通管理条例》规定的加工条件而从事粮食经营活动，有的加工企业没有原料仓库，购入的粮食露天存放，有的虽有原料和成品库房，但条件比较差，不具备防潮、隔热等性能；有的个体收购加工户普遍缺乏安全保粮知识等，此类个体粮食收购加工者，很难保证粮食在流通和销售过程中的质量。
（四）粮食收购业户的质量检化验制度不健全。《粮食流通管理条例》第十九条规定，要建立粮食的出入库检化验制度。但从目前情况看，尚有相当一部分个体收购业户不具备检化验条件。有的检化验仪器不齐全，有的技术力量和能力达不到要求，粮食质量很难在收购、储存、销售等流通环节中得到保证，也无法从粮食收购源头上实施执法监管。
(五)统计制度、经营台账不健全，给粮食的执法监管带来了难度。《粮食流通管理条例》第二十三条明确规定粮食经营者在粮食经营活动中必须建立经营台账，严格执行统计制度。目的在于通过真实可靠的数据，为各级政府提供可靠的决策依据，便于国家的宏观调控和监督检查。但在执法秉公执法检查中发现一些企业尤其是私营企业账务处理比较混乱。这些现象既不利于他们自身的经营，也不利于粮食局实施执法监管。
（六)经营企业对粮食管理政策不甚了解，造成执法难。由于宣传不封位，社会上多数人仍认为粮食局是一个国有经济的“大粮商”，群众对粮食部门行使行政执法权认知程度和认可程度不够，对《粮食流通管理条例》规定的具体法律条文，有关禁止的行为缺乏应有的了解，不自觉违法行为较为普遍，并且在行政执法工作中常常遇到被管理对象不配合、拒绝检查的现象，从而造成执法难的局面。
(七)粮食流通执法监管机制有待于进一步完善。主要是执法检查机构和队伍不健全，粮食部门的机构、人员和经费与《粮食流通管理条例》赋予的职能不相适应。粮食市场执法监管是一项繁重而艰巨的任务，涉及行政诉讼法、行政许可法、行政复议法、行政处罚法、产品质量法、食品卫生法、价格法、统计法及粮食行业本身的《粮食流通管理条例》、《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食监督检查工作规程(试行)》等诸多法律法规，必须遵守和执行的法律法规条文较多，加之多种所有制市场主体和相互竞争的局面已经形成，粮食经营者点多面广，规模大小不一，素质参差不齐，粮食经营者的流动性也日益增强，因此，市场执法监管的难度很大。但目前许多地方的县级粮食部门编制少、经费严重不足，要做到依法行政面临不少困难。一是行政执法主体的合法性问题。县级粮食部门多为事业单位，职能增加后，行政编制却没有增加，现行粮食行政执法只能由少数业务人员兼任，有的县（市）没有专职的粮食行政执法队伍。二是粮食行政执法经费不落实。按照国务院有关文件精神，粮食行政执法费用应列入地方政府财政预算包干，但许多县级地方财政没有增设开支预算，责、权、利没有得到有效统一，无法实现粮食行政执法的问题。三是执法职能交叉复杂。粮食行政执法涉及粮食、工商、质监、卫生等多个部门，移交移送和联合查处案件较多，各个部门之间很难达成协调，极易形成执法各自为政、各管一块的现象。同时，这些部门管理粮食市场的精力有限，形成事实上的重审批，轻监管的现象，加之对粮食业务不熟悉，在一定程度上也影响了执法监管效果。
三、做好新时期粮食行政执法的主要途径
(一）各级高度重视，促进执法开展，认真落实好粮食行政执法工作，是粮食行政管理部门实现国家粮食调控目标，确保国家粮食安全，构建和谐社会的有力保证。各级政府要带头支持粮食行政执法工作，及时解决粮食部门目前解决不了、解决不好的法律、经济等方面的实际问题，诸如部门协调、执法人员编制、办公经费等实际问题，切实保证粮食行政执法工作的顺利开展。级粮食部门的领导同志也应进一步提高对粮食行政执法工作重要牲的认识，在在思想上、行动上依法行使好《粮食流通管理条例》赋予自已的职责，尽快完成从一般行政管理部门到行政执部门的转变，从职能、内设机构、办事程序和思想观念等各个方面都要适应新形势的要求，保证行政执法工作走向正规。
（二）广泛宣传条例，确保贯彻落实。，粮食行政管理部门要把《粮食流通管理条例》的学习、宣传、贯彻实施作为当前依法治理工作的一项重要内容，采取各种形式，有针对性地加大对粮食法律法规的宣传力度，提高广大粮食经营者法律法规意识，促使他们自觉遵守法律法规，为依法管粮铺平道路。
(三)搞好社会统计，掌握准确数据o《统计法》、《粮食流通监督检查暂行办法》、《山东省粮食流通统计制度》等法律、法规是为完成全社会粮食流通统计工作提供的法律保障。全社会粮食流通统计工作必须以国家法律法规政策为依据，以粮食行政监督检查为后盾，真正落到实处，为各级政府决策和制定国民经济发展规划提供可靠依据。
(四)锻炼执法队伍，改善执法环境。要搞好行政执法，关键是要提高执法人员的整体素质、业务、知识水平。要不断提高执法人员的工作质量、服务质量和办事效率，建立健全各项规章制度和内部自我监督约束机制，做到纪律严明，目标明晰，作风顽强。各级粮食行政管理部门要在政府支持下，同本级财政部门沟通衔接，请财政支持解决所需经费，配备必要的现代化办公设备，以提高行政执法的工作效率，保证准确办案，及时结案。
(五)坚持服务大局，把握工作节奏。粮食执法检查工作要稳妥部署，稳健推进，确保粮食市场稳定。既要防止出现行政不作为，放任违规违纪现象的发生，也要防止滥用职权、执法犯法的情况出现。执法检查要掌握时机和节奏，有所为，有所不为。只有充分掌握全社会粮食流通的运行规律，才能进一步做好行政执法检查工作，为保证国家粮食安全，维护广大粮食生产者、经营者和消费者的利益贡献自己的力量。
(六)加强部门协作，实现整体联动。粮食流通监督检查涉及粮食收购、销售、储存、运输、加工和进出口等多个环节，监督检查的内容包括库存管理、资金使用、粮食质量、粮食安全等多个方面。按照国务院对有关部门的职能分工，粮食流通监督检查工作由粮食、工商、质检、卫生、价格、财政等多个部门按照各自的职责分工负责。各部门均为粮食流通执法检查的执法主体，各自拥有独立的执法权，要加强各有关部门之间的协作，联合行动，齐抓共管，坚决避免某些环节执法真空现象的出现，使粮食流通监督检查覆盖粮食流通的各个环节，全方位做好粮食行政执法工作。 (作者：冯存岭 单位：山东省长清市粮食局)
