——解读《关于深化投融资体制改革的意见》
文/交通运输部科学研究院 翁燕珍 王利彬 2016年7月18日，中共中央、国务院印发了《关于深化投融资体制改革的意见(中发〔2016〕18号)》(以下简称《意见》)，明确提出，改善企业投资管理、充分激发社会投资动力和活力;完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用等。《意见》的出台是针对我国投融资领域存在的问题开出的一剂“良方”，也为正在推进的交通基础设施投融资体制改革进一步指明了方向。
投资体制改革史上的第一次 党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要加快转变政府职能，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。党中央、国务院十分重视投融资体制改革工作，认识到深化投融资体制改革是加强供给侧结构性改革的重要内容，应在投融资体制改革方面不断取得新的突破，大力推动简政放权，放管结合，优化服务改革。
按照党中央、国务院的统一部署，发改委、财政部等有关部委进行了深入研究，推进以企业投资管理改革为主线的投资审批制度改革，在取消下放核准事项、改革核准制度、规范中介服务、建立协同监管机制等方面出台了一系列改革措施。各地也积极探索创新，积累了丰富的经验，改革取得了积极进展。因此，这些探索与尝试为《意见》的出台奠定了良好的基础。
《意见》是投资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件，也是继2004年国务院发布的投资体制改革文件时隔十几年后的又一重要文件。7月25日，国家发改委副主任张勇在国务院新闻办公室新闻发布会上明确指出，该《意见》“是改革开放30多年来以中共中央文件名义发布的第一个投融资体制改革方面的文件”，“是我国当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的顶层设计，是在新起点上向纵深推进投融资体制改革的纲领性文件，是经济新常态下发挥投资作用的重要遵循”。
狙击改革关键点 众所周知，当前我国经济运行存在的主要问题，是政府对市场干预较多，企业自主性不强。《意见》开篇即提出，简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位有待进一步确立等问题是当前投融资管理体制中急需解决的主要问题，并在总体要求中明确了“企业为主、政府引导”的决策机制。
《意见》分为六大部分，在总体要求之后，第二部分就提出“改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力”，并在其后分别提出“完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导作用和带动作用”“创新融资机制，畅通投资项目融资渠道”“切实转变政府职能，提升综合服务管理水平”以及“强化保障措施，确保改革任务落实到位”等五大综合要求以及十九项具体要求。
细加分析，不难发现，文件的所有要求都围绕着“科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力”展开的。
明确政府投资具体要求 规范的市场才能实现激发企业活力的目标。《意见》作为政府部门的文件，只能通过规范和约束政府投资行为及其对投资的监管行为，建立规范的市场。归纳起来，《意见》从以下几方面对政府投资提出了具体的要求。
政府资金投向更为精准
《意见》明确：政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目;政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。
需要说明的是，如何理解“确需支持的经营性项目”，是落实这一要求的关键。可以作为注解的是，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)文件中，将项目分为公益性项目、经营性项目和准经营性项目三类，其中“准经营性项目”是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源才能进行商业化运作的项目。但存在差异的是，准经营性项目是需补贴资金或资源的项目，而《意见》中确需支持的经营性项目却主要采取资本金注入的方式，两者存在着差异，值得关注。
政府投资管理更为规范
针对政府投资管理，《意见》指出具体从预算管理、评估审批、信息公开、事中事后监管四个方面予以规制。
预算管理 近年来，财政部等相关部门相继出台了一系列财政预算管理有关规定，尤其是新预算法的正式实施，对政府预算管理提出了更高的要求。此次《意见》进一步明确：编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。
这就意味着，所有需要政府支持的经营性项目和政府直接投资的非经营性项目，必须纳入三年滚动政府投资项目库，相应申请的政府资金必须纳入三年滚动预算。对于一些项目既有上级政府转移支付资金、又有本级政府出资以及下级政府配套出资的，需要分别纳入各级政府、各部门的滚动政府投资项目库及相应的政府预算。要落实好这一工作，必须强化项目前期管理工作，在项目投资规模及资金安排上提前谋划。
评估审批 《意见》明确：改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。据此分析，对于列入中央和地方交通运输重点项目，要开展一系列科学论证工作，包括第三方独立机构的咨询评估、通过向社会公众公告等，提高公众参与、组织专家评审会等方式进行评议、风险评估等。在此基础上，相关政府部门对项目建设书、可研报告和初设进行严格审批。这无疑释放了一个新的政策信号，需政府安排资金的交通运输重点项目，前期评估工作和审批工作要求将更为科学、严格。
此外，《意见》还明确：对于经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。这与中央提出简政放权，深化行政审批制度改革重要精神保持一致。
信息公开 为了加强对政府投资项目的管理和监督，确保政府投资效益，近年来全国各地已陆开发和建设了政府投资项目信息管理系统，取得了一定成效，但仍存在着各部门“各起炉灶”、信息共享不充分等问题，使信息系统效用的发挥大打折扣。
此次《意见》要求：完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。这强调建立统一管理机制，要求建立的项目信息平台能贯通中央各部门之间、中央和地方之间，并结合当前大力推广PPP模式，引入社会资本参与公共服务领域的这一重要工作，尽快将政府投资项目信息系统拓展至企业投资项目。这是一项重要的创新和突破。
事中事后监管 《意见》明确：投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管。针对政府投资事中事后监管。《意见》强调：严格按照项目建设进度下达投资计划、严格概算执行和造价控制、健全概算审批和调整等管理制度;完善加强审计监督、重大项目稽查、竣工验收、后评价、责任追究等制度，健全政府投资监管机制;建立社会监督机制，推动政府投资信息公开。
这一制度的建立是进一步改革政府管理的方式，是贯彻落实党中央、国务院简政放权放管结合转变政府职能要求的一项重要措施。近年来，面对交通建设资金大、监管任务重的新形势，各级交通运输主管部门以深化机构改革和政府职能转变为契机，着力加强交通建设投资监管，下阶段应按照党中央、国务院最新部署，不断创新和加强事中事后监管，使得监管更加有效，促进市场规范运行。
PPP备受追捧
《意见》明确：鼓励政府和社会资本合作(PP P)模式，并首次提出政府和社会资本合作涵盖特许经营和政府购买服务两种方式。事实上，自2014年下半年全国开始大力推进PPP以来，关于特许经营、政府购买服务和PPP之间的关系问题，政府官员、业内专家学者已进行了多次探讨和争论。此次《意见》是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号)和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)两个重要文件之后，首次将三者关系进行了明确界定。这为正在由国务院法制办牵头开展PPP领域立法工作奠定良好的基础。
针对开展PPP的具体形式和目的，《意见》明确：适用于交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。这为今后交通PPP项目的推进提供了灵活多样的形式，从而更有利于PPP模式的推行和保障社会资本的合法收益。比如，交通PPP项目可以“肥瘦搭配”，将经费性收费公路项目和非经营性国省干线或农村公路项目捆绑
