毕金峰，魏益民，潘家荣
（中国农业科学院农产品加工研究所，北京 100094）
摘 要：欧盟具有一个较完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链，形成了以“食品安全白皮书”为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架。在分析欧盟食品安全法规建设的基础上，结合我国现有相关食品安全法规的现状，提出我国未来食品安全法规框架建设的思路。
关键词：欧盟；食品安全；法规体系；借鉴
1 欧盟食品安全法规体系概况［1］
欧盟具有一个较完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链（包括农业生产和工业加工的各个环节）。由于在立法和执法方面欧盟和欧盟诸国政府之间的特殊关系，使得欧盟的食品安全法规标准体系错综复杂。欧盟食品安全法规体系以欧盟委员会1997年发布的“食品法律绿皮书”为基本框架。2000年1月12日欧盟又发表了“食品安全白皮书”，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，形成了一个新的食品安全体系框架。2002年1月28日建立“欧盟食品安全管理局（European
Food Safety Authority，以下简称EFSA），颁布了第178/2002号法令，这也是欧盟食品安全方面的主要举措。到目前为止，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令，128个指令和14个决定，其法律法规的数量和内容在不断增加和完善中。在欧盟食品安全的法律框架下，各成员国如英国、德国、荷兰、丹麦等也形成了一套各自的法规框架，这些法规并不一定与欧盟的法规完全吻合，主要是针对成员国的实际情况制定的。
1.1 食品安全白皮书［2］
欧盟食品安全白皮书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。白皮书提出了一项根本改革，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。在此体系框架中，法规制度清晰明了，易于理解，便于所有执行者实施。同时，它要求各成员国权威机构加强工作，以保证措施能可靠、合适地执行。
白皮书中的一个重要内容是建立欧洲食品管理局，主要负责食品风险评估和食品安全议题交流；设立食品安全程序，规定了一个综合的涵盖整个食品链的安全保护措施；并建立一个对所有饲料和食品在紧急情况下的综合快速预警机制。欧洲食品管理局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专门科学小组组成。另外，白皮书还介绍了食品安全法规、食品安全控制、消费者信息、国际范围等几个方面。白皮书中各项建议所提的标准较高，在各个层次上具有较高透明性，便于所有执行者实施，并向消费者提供对欧盟食品安全政策的最基本保证，是欧盟食品安全法律的核心。
1.2 178/2002号法令［3］
178/2002号法令是2002年1月28日颁布的，主要拟订了食品法律的一般原则和要求、建立EFSA和拟订食品安全事务的程序，是欧盟的又一个重要法规。178/2002号法令包含5章65项条款。范围和定义部分主要阐述法令的目标和范围，界定食品、食品法律、食品商业、饲料、风险、风险分析等20多个概念。一般食品法律部分主要规定食品法律的一般原则、透明原则、食品贸易的一般原则、食品法律的一般要求等。EFSA部分详述EFSA的任务和使命、组织机构、操作规程；EFSA的独立性、透明性、保密性和交流性；EFSA财政条款；EFSA其他条款等方面。快速预警系统、危机管理和紧急事件部分主要阐述了快速预警系统的建立和实施、紧急事件处理方式和危机管理程序。程序和最终条款主要规定委员会的职责、调节程序及一些补充条款。
1.3 其他欧盟食品安全法律法规
欧盟现有主要的农产品（食品）质量安全方面的法律有《通用食品法》、《食品卫生法》、《添加剂、调料、包装和放射性食物的法规》等，另外还有一些由欧洲议会、欧盟理事会、欧委会单独或共同批准，在《官方公报》公告的一系列EC、EEC指令，如关于动物饲料安全法律的、关于动物卫生法律的、关于化学品安全法律的、关于食品添加剂与调味品法律的、关于与食品接触的物料法律的、关于转基因食品与饲料法律的、关于辐照食物法律的等。
2 欧盟食品安全法规体系特点
欧盟食品法规标准具有种类多、涉及面广、系统性强、科学性强、可操作性强、时效性强等特点。
2.1 种类多，涉及面广
欧盟食品法规种类多，涉及了与食品安全有关的所有领域。与法规相关的标准也很多，如欧盟涉及农产品的技术标准有2万多项，这此标准为制定各方面的法规提供技术支撑。
2.2 系统性强
欧盟特别强调从农田到餐桌的连续管理，注重从源头上控制食品安全，抓住了保证食品安全的关键环节。食品安全法规体系的范围包括了农作物的生态环境质量、生长、采收及加工的全过程。整个法规体系形成一条主线，多个分支，脉络清晰的框架。各法规间相互补充，系统全面。
2.3
科学性强
欧盟要求所有食品安全政策的制定必须建立在风险分析的基础之上，即运用风险评估、风险管理和风险交流3种模式。风险评估的基础是信息的收集、分析和利用，包括食品或饲料的各个环节得到的数据、疾病监督网络、流行病学调查和实验分析等；科学地协调与控制是风险管理的核心；风险交流也需要科学信息的广泛产生和及时获取，这些都体现了欧盟法规的科学性。EFSA下设的8个专门科学小组由独立的学科专家组成，各小组分工明确，为制定食品安全法规提供科学依据。
2.4 可操作性强
欧盟将食品安全的行政管理法规和技术要求相融合，对于政府管理具有更强的可操作性。如欧盟的许多食品安全法规标准通常由2部分组成，前部分是政府管理的程序性要求，后部分是具体的技术性要求，操作简便。又如在178—002号法令中，对EFSA的任务、组织机构、操作规程等方面规定详细、清楚，使该机构责权明确，可依法顺利开展各项工作。
2.5 时效性强
欧盟的许多食品安全法规都经过了多次修改，如欧盟发布的28个农药残留法规，到目前已经进行了50多次的修改，可见其效率之高。欧盟食品条例或指令一般在原始条例或指令仍然有效的情况下，根据需要随时发布新的条例或指令修订其中某个或某些条款。所以，在欧盟食品安全法规标准体系中同一管理对象常有不同年代的管理规定同时存在，可见其制定法律的延续性和时效性。
3 我国食品安全法规体系概况
从20世纪80年代开始，我国政府制定了一系列与食品安全有关的法律法规和管理条例
(办法)。这些法律法规主要分国家制定和各部委制定的两大部分，其中国家制定的有30多种，各部委制定了近100种。同时，各地方也配套出台了许多食品安全管理办法。
3.1 国家制定的法规体系
《中华人民共和国食品卫生法》对食品的卫生、食品添加剂的卫生、食品容器、包装材料和食品用工具、设备的卫生、食品卫生标准和管理办法的制定、食品卫生管理、食品卫生监督等方面进行了规定。《中华人民共和国产品质量法》强调了产品必须符合保障人体健康和人身安全的国家标准、行业标准以及有关规定。《中华人民共和国农业法》规定了可能危害人畜安全的农业生产资料的安全使用制度，建立健全农产品加工制品质量标准，加强对农产品加工过程的质量安全管理和监督，保障食品安全。《中华人民共和国标准化法》规定了对包括食品在内的工业产品应制定标准，并明确了标准制定、实施和相关职责及法律责任，规定食品卫生标准为强制性标准。《中华人民共和国农药管理条例》规定农药正式登记须由农药登记
