关于进一步修订完善《食品安全法（草案）》的议案

    杭州娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理 宗庆后

    近年来，食品安全问题频发，近期更是连出口食品也安全堪忧，这甚至引起了国际媒体的关注。

    去年10月31日，国务院常务会议原则通过了《食品安全法（草案）》，并有望在今年正式出台。《食品安全法（草案）》在建立风险评估机制、明确责任人、加大违法处罚力度等方面取得了突破性进展，但在电子监管制度、管理机制以及安全标准等方面仍有不足，需要加以修订完善。

    1、建议取消对食品行业的产品质量电子监管制度，修订为溯源监管制度。

    《食品安全法（草案）》规定“国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度”，实行该制度的目的是追溯每一独立包装产品的真实性。但事实上，导致食品安全问题的主要原因是原料掺假、生产过程或流通环节缺乏控制等，电子监管体系对于消除这些问题并无实际助益，因此实行电子监管对加强食品安全意义不大。

    另外，由于食品行业最小包装的产品数量巨大，实施监管码对企业和消费者都会造成经济压力。为了实施该制度，食品生产企业需要投入巨额资金进行设备改造、配置人力、购买耗材。据测算，仅对某一单品实施电子监管，一年就将增加超过2000万元的成本。产品种类一多，其成本增加更是惊人，企业难以承受。对消费者而言，除了需承担生产企业不可避免转嫁的成本外，如果要利用该监管体系辨别产品真伪，还需付出各种通讯费，这也不会是他们期待的方案。

    在食品行业实施电子监管码制度，是未经实践充分检验的管理措施，目前即使在发达国家也没有先例可循。为了维护法律的严肃性，本人建议取消电子监管码制度，修订为更合理的溯源监管制度，即通过现行的商品条码制度、规范的食品标签制度等追溯每个产品的真伪。

    2、建议进一步理顺管理机制，消除多头管理。在食品安全管理领域，“政出多门、管理交叉、责任不明”的现象长期存在，人们期待新出台的《食品安全法》能厘清关系，分清职责。而目前公示的《食品安全法（草案）》在管理机制上依然模糊，存在职责不明的问题。建议明确从“行政监管”走向“法制监管”的方向，制定、修改、完善与食品安全相关的配套法规，从而形成以《食品安全法》为核心的、完整的、协调的、适应形势发展的食品安全法律体系，构建一个和谐稳定的法制监管网。

    3、建议进一步明确食品安全国家标准的制定原则，常设法律释疑机构。《食品安全法》是国家关于食品安全的基本法。作为“基本法”，所规定的食品安全强制执行标准不能太细太多，不可能对每一小类都制定标准，这不符合作为一部大法的制定原则。建议只就食品大类制定指导性标准；只就食品中对人体健康真正有危害的要素，如重金属、致病微生物、农药残留等指标作为强制执行内容，而不涉及食品中与健康无直接关系的其他质量要素。因为随着新产品概念、科技的日新月异，标准定得太细，不仅会使企业产品创新受到束缚，同时法律的修订调整也被迫频繁进行。

    目前很多标准存在不同的理解意见，经常造成企业和监管部门之间发生争议。由于标准权威解释机构的缺失，当争议发生时，企业的正当权益常常无法得到保障。建议应对标准制定部门的责任加以明确，要求设立日常解释答疑机构，负责相关宣贯解释工作。

    4、建议修订完善检验标准。在食品安全制订统一的国家标准前提下，检验标准也必须及时修订。目前草案中“微生物指标不得复检”制度不尽合理，而在实践中此规定也并未严格执行，建议删除。

    “微生物指标不得复检”的理由是由于微生物分布的不均匀性导致检测结果的偶然性大，重现性差。这一说法本身是不科学的。建议通过规定必要的取样方法、平行试样数量及空白对比试验等检验规范，使重现性达到检测结果可以复检的要求。此外，目前各级检测机构专业水平参差不齐，不可避免会出现检测误差问题，当“微生物指标不得复检”被个别居心不良的团体或个人利用时，企业的合法权益根本得不到保障。

    5、建议国家“抓小放大”，更合理分配政府监管资源。

    政府经过长时间实施“抓大放小”政策，取得明显成效。目前看来，大企业已经普遍步入管理严格、重视质量的轨道；而缺乏规范管理，存在安全隐患较多的是小型企业。

    针对上述特点，建议政府适时调整政策，从“抓大放小”向“抓小放大”转变，将有限的管理资源运用到最关键的地方。对于大型食品企业，政府部门只需对其最后的结果进行监管，着眼于提出要求而不规定具体措施，鼓励大企业根据公认的科学方法，结合自己的特点发展行之有效的手段。

    对于小型食品企业和手工作坊，建议政府加大强制执行力度，制定有针对性的、简单有效的生产管理制度，帮助他们提高质量管理水平，从而保证食品安全。

    附：对《食品安全法（草案）》一些具体条文的意见和建议